Die Dienstunfähigkeit ist von Amts wegen oder auf Antrag festzustellen. Prüfungsmaßstab ist nicht der konkret innegehabte Dienstposten, sondern das innegehabte Amt im abstrakt-funktionellen Sinn, z.B. das Amt eines Regierungsrates. Die Dienstunfähigkeit bestimmt sich nicht nur nach der jeweiligen Gesundheitsbeeinträchtigung, sondern auch nach deren konkreten Auswirkungen auf den Dienstbetrieb.
1. Finanzielle Auswirkungen einer Dienstunfähigkeit
Die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit ist für die betroffenen Beamtinnen und Beamten ein schwerwiegender rechtlicher Eingriff. Er ist verbunden mit meist spürbaren finanziellen Einbußen. An die Stelle des Anspruchs auf Besoldung tritt in der Regel ein Versorgungsanspruch. Voraussetzung für einen Versorgungsanspruch ist, dass die betroffene Beamtin oder der betroffene Beamte die fünfjährige versorgungsrechtliche Wartezeit im Beamtenverhältnis nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) erfüllt hat. Nur für den Fall, dass die Dienstunfähigkeit auf einem Dienstunfall beruht, entsteht der Versorgungsanspruch ohne Einhaltung einer Wartezeit.
a) Vermindertes Ruhegehalt bei Dienstunfähigkeit
Das Ruhegehalt bei Dienstunfähigkeit ist in der Regel weitaus niedriger als die bisherige Besoldung im aktiven Amt und niedriger als bei regulärem Eintritt in den Ruhestand. Die Höhe der Versorgung aus dem letzten Amt ist abhängig von der jeweils bis zum Eintritt der Dienstunfähigkeit zurückgelegten ruhegehaltsfähigen Dienstzeit. Grundsätzlich gilt: Je kürzer die zurückgelegte Dienstzeit, desto niedriger der Versorgungsanspruch. Bei Eintritt der Dienstunfähigkeit vor dem 60. Lebensjahr wird der zurückgelegten Dienstzeit aber noch eine Zurechnungszeit hinzugerechnet (§ 13 Abs. 1 BeamtVG). Die Zurechnungszeit beträgt zwei Drittel des vom Eintritt in den Ruhestand bis zum 60. Geburtstags reichenden Zeitraums.
Das so errechnete Ruhegehalt wird grundsätzlich um einen Versorgungsabschlag gemindert, sofern die Beamtin oder der Beamte vor dem 63. Lebensjahr wegen Dienstunfähigkeit, die nicht auf einem Dienstunfall beruht, in den Ruhestand versetzt wird (§ 14 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BeamtVG). Die Minderung beträgt 3,6 v.H. für jedes Jahr (0,3 v. H. pro Monat), um das die Beamtin oder der Beamte vor Ablauf des Monats, in dem sie oder er das 63. Lebensjahr vollendet, wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt wird, höchstens aber 10.8 v.H.. Bei einer Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit in den Jahren 2012 bis 2023 tritt für Bundesbeamte/innen an die Stelle des 63. Lebensjahrs ein nach § 69 h Abs. 3 Nr. 2 BeamtVG stufenweise erhöhtes Lebensalter; ab 2024 gilt dann das 65. Lebensjahr. Das Ruhegehalt wird um einen Versorgungsabschlag ausnahmsweise nicht gemindert, wenn die Beamtin oder der Beamte im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand das 63. Lebensjahr vollendet und mindestens eine Dienstzeit von 40 ruhegehaltsfähigen Jahren zurückgelegt hat (§ 14 Abs. 3 S. 6 BeamtVG). In den Bundesländern gelten zum Teil abweichende Regelungen, was die Altersgrenzen, das Hinausschieben des Ruhestandseintritts und die Berechnung des Versorgungsabschlags betrifft. Von den Bundesländern hat nur das Land Berlin an der allgemeinen Lebensaltersgrenze von 65 Jahren festgehalten. Jedoch beträgt in allen Beamtenversorgungsgesetzen der Versorgungsabschlag 0,3 v. H. je Monat.
b) Ruhegehalt in Höhe der Mindestversorgung
Das Ruhegehalt bei Eintritt in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit wird aber mindestens in Höhe der Mindestversorgung gezahlt. Es beträgt mindestens 35 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge oder, wenn dies günstiger ist, 65 v.H. der jeweils ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4 (§ 14 Abs. 4 BeamtVG).
c) Nichterfüllung der fünfjährigen Wartezeit
Ist bei Eintritt der Dienstunfähigkeit die fünfjährige Wartezeit noch nicht erfüllt, ist die Beamtin oder der Beamte aus dem Beamtenverhältnis nach § 32 Abs. 1 Nr. 2 Bundesbeamtengesetz (BBG) und § 23 Abs. 1 Nr. 3 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) zu entlassen. Die Beamtinnen und Beamten sind dann in der gesetzlichen Rentenversicherung nachzuversichern. Aber auch in der gesetzlichen Rentenversicherung gelten Wartezeiten, so dass bestenfalls Ansprüche auf eine Erwerbsminderungsrente entstehen können. Aus fürsorgerechtlichen Gründen besteht aber immer noch die Möglichkeit, dass der Dienstherr im Rahmen seines Ermessens einen Unterhaltsbeitrag bewilligt (§ 15 BeamtVG).
2. Feststellung der Dienstunfähigkeit
a) Voraussetzungen der Dienstunfähigkeit
Der Dienstherr kann die Versetzung wegen Dienstunfähigkeit einer Beamtin oder eines Beamten auf Lebenszeit alternativ auf zwei gesetzliche Tatbestände der Dienstunfähigkeit stützen:
- Die Beamtin oder der Beamte ist wegen ihres oder seines körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung der Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) .
- Die Beamtin oder der Beamte hat infolge Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan, wobei keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist (sog. vermutete Dienstunfähigkeit).
- Die Beamtin oder der Beamte kann unter Beibehaltung ihres oder seines Amtes die Dienstpflichten nicht mehr während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen, d.h. es liegt keine begrenzte Dienstfähigkeit nach § 45 Abs. 1 S. 1 BBG (§ 27 Abs. 1 BeamtStG) vor.
- Die Beamtin oder der Beamte darf anderweitig nicht verwendbar sein (§ 44 Abs. 1 S. 3 BBG, § 26 Abs. 1 S. 3 BeamtStG),
- Für den Fall, dass eine anderweitige Verwendung nicht möglich ist, ist die Übertragung einer geringerwertigen Tätigkeit unter Beibehaltung des bisherigen Amtes unter Berücksichtigung der bisherigen Tätigkeit zumutbar (§ 44 Abs. 3 BBG, § 26 Abs. 3 BeamtStG)
b) Feststellung von Amts wegen oder auf Antrag
Die Dienstunfähigkeit stellt der Dienstherr von Amts wegen oder auf Antrag der Beamtin oder des Beamten fest (§ 47 Abs. 1 BBG). Im Unterschied zum BBG ist dies in Landesbeamtengesetze zum Teil ausdrücklich geregelt (vgl. §§ 40 und 41 LBG Berlin und LBG Brandenburg). Richterinnen oder Richter auf Lebenszeit oder auf Zeit können nach § 34 Deutsches Richtergesetz (DRiG) ohne ihre schriftliche Zustimmung nur auf Grund rechtskräftiger richterlicher Entscheidung des jeweils zuständigen Dienstgerichts wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden.
c) Entscheidungsalternativen / Entscheidung auf der Grundlage eines Sechs-Monats-Zeitraums
Nach der ersten Entscheidungsalternative des § 44 Abs. 1 S. 1 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 1 BeamtStG) hat der Dienstherr die Dienstunfähigkeit tatsächlich festzustellen. Diese Regelung stellt der Grundtatbestand der Dienstunfähigkeit dar. Sie betrifft vor allem krankheitsbedingte Vorfälle oder Verhaltensweisen von Beamten/innen. Im Unterschied zur zweiten Alternative knüpft sie nicht an längerdauernde krankheitsbedingte Fehlzeiten an. Aber auch Fehlzeiten unterhalb der zeitlichen Mindestgrenze des § 44 Abs. 1 S. 2 (§ 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG) können für sich betrachtet oder zusammen mit weiteren Erkenntnissen oder Verwendungseinschränkungen Zweifel an der Dienstfähigkeit begründen und eine Untersuchungsanordnung rechtfertigen (keine Sperrwirkung des § 44 Abs. 1 S. 2 BBG / § 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG: BVerwG v. 14.03.2019 — 2 VR 5/18 -, juris Rn 49; OVG Schleswig-Holstein v. 24.07.2019 — 2 MB 1/19 -, juris Rn 18). Eine Beamtin oder ein Beamter ist zur Erfüllung seiner Dienstpflichten “dauernd” unfähig im Sinne des § 44 Abs. 1 S. 1 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 1 BeamtStG), wenn die Wiedereingliederung in absehbarer Zeit unwahrscheinlich ist (BVerwG v. 16.04.2020 — 2 B 5/19 -, juris Rn 13).
Nach dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) v. 16.04.2020 — 2 B 5/19 — ist der Prognosezeitraum für die Feststellung einer “dauernden” Dienstunfähigkeit in Anlehnung an § 44 Abs. 1 S. 2 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG) mit sechs Monaten zu bestimmen (vgl. im Einzelnen Anmerkung Klaus von Weiden, jurPR-BVerwGb15/2020). Das ergebe sich aus dem engen systematischen Zusammenhang der Bestimmungen und dem von ihnen verfolgten Sinn und Zweck. Die gesetzliche Vermutungsregel des § 44 Abs. 1 S. 2 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG) stelle lediglich eine Ergänzung der Grundbestimmung des § 44 Abs. 1 S. 1 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 1 BeamtStG) dar. Ihr Zweck liege darin, im Interesse der Verwaltung und einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Dienstbetriebs dem Dienstherrn die schwierige Feststellung der Dienstunfähigkeit zu erleichtern und das Zurruhesetzungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen. Dem Dienstherrn werde aus Praktikabilitätsgründen die Möglichkeit eingeräumt, seiner Entscheidung bestimmte, fest umrissene Zeiträume zugrunde zu legen. Der Sechs-Monats-Zeitraum bilde zugleich den Bezugsrahmen für die Auslegung des Merkmals “dauernd” in § 44 Abs. 1 S. 1 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 1 BeamtStG) im Sinne von “nicht absehbare Zeit” (BVerwG v. 16.04.2020 — 2 B 5/19 -, juris Rn 14).
Nach der zweiten Entscheidungsalternative des § 44 Abs. 1 S. 2 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 2 BeamtStG), die an längerdauernde krankheitsbedingte Fehlzeiten anknüpft, muss der Dienstherr die Dienstunfähigkeit nicht nachweisen, sondern kann sie unter erleichterten Voraussetzungen unterstellen (sog. vermutete Dienstunfähigkeit). Die Regelung ergänzt als gesetzliche Vermutungsregel den Grundtatbestand des § 44 Abs. 1 S. 1 BBG (§ 26 Abs. 1 S. 1 BeamtStG). Sie ermöglicht es dem Dienstherrn, Beamtinnen und Beamte, die durch Erkrankungen innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monaten ausfallen, wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist. Damit wird den Auswirkungen, die gesundheitliche Beeinträchtigungen auf den Dienstbetrieb haben, entscheidende Bedeutung beigemessen. Da der Nachweis der Dienstunfähigkeit häufig schwierig ist, dient die Regelung im Interesse des Dienstherrn der Praktikabilität und der Beweiserleichterung (BVerwG v. 17.10.1966 — VI C 56.63 -, juris Rn. 21). Zur Feststellung der Dienstunfähigkeit genügt die Prognose, dass eine Wiedererlangung der Dienstfähigkeit innerhalb eines Sechs-Monats-Zeitraums unwahrscheinlich ist und mit ihr nicht gerechnet werden kann (BGH v. 16.12.2010 — RiZ® 2/10 -, Rn 27 ff., BGHZ 188, 22). Eine solche Prognose ist anhand tatsächlicher Umstände und auf der Grundlage einer ärztlichen Beurteilung zu treffen. Wenn die Beamtin oder der Beamte nicht bereit ist, dem Dienstherrn über die Art der Erkrankung näher Auskunft zu geben, wird der Dienstherr zunächst eine orientierende ärztliche Erstuntersuchung veranlassen und evtl. erforderliche vertiefende fachärztliche Untersuchungen, die aufgrund ihrer Intensität — insbesondere bei fachpsychiatrische Untersuchungen — häufig mit schwerwiegenden Grundrechtseingriffen verbunden sind, vom Ergebnis der Erstuntersuchung abhängig machen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg v. 02.11.2015 — OVG 4 S 34.15 -, juris Rn 4; VG Berlin v. 23.11.2017 — 28 L 74.17 b‑, juris Rn 25 f).
Fehlzeiten können grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit begründen. Der Dienstherr muss diese aber schlüssig darlegen (BVerwG v. 30.05.2013 — 2 C 68/11 -, juris Rn 27; BVerwG v. 10.04.2014 — 2 B 80/13 -, juris Rn 20). Denn Fehlzeiten können z.B. auf unterschiedlichen, nicht im Zusammenhang stehenden Erkrankungen beruhen, die die Dienstfähigkeit einer Beamtin oder eines Beamten tatsächlich nicht dauerhaft berühren. Bei Zweifel an der Belastbarkeit privatärztlicher Bescheinigungen zum Nachweis der Dienstunfähigkeit nach § 96 Abs. 1 S. 2 BBG kann der Dienstherr für künftige Fälle die Vorlage eines amtsärztlichen Attests verlangen (BVerwG v. 23.10.1980 — 2 A 4/78 -, juris Rn 24; BVerwG v. 23.03.2006 — 2 A 12.04 -, juris Rn 5; VG München v. 10.06.2016 — M 5 E 16.2120 -, juris Rn 23). Die Zweifel dürfen aber nicht aus der Luft gegriffen sein, sondern müssen durch konkrete Umstände veranlasst sein (BVerwG v. 23.03.2006 — 2 A 12/04 -, juris Rn 3).
Gewinnen Beamten/innen zu einem späteren Zeitpunkt ihre Dienstfähigkeit zurück, können sie in beiden Fällen wieder reaktiviert werden (§ 46 BBG, § 29 BeamtStG).
d) Begriff der Dienstunfähigkeit
Bei der Dienstunfähigkeit handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der uneingeschränkten Nachprüfung der Verwaltungsgerichte unterliegt (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, Rn 17, DÖV 2014, 934; BVerwG v. 16.11.2017 — 2 A 5/16 -, juris Rn 20). Für die Feststellung der gesundheitsbedingten Einschränkungen der Leistungsfähigkeit eines Beamten kommt dem Dienstherrn kein der Kontrollbefugnis der Gerichte entzogener Beurteilungsspielraum zu. Der Begriff der Dienstunfähigkeit ist nach beiden Entscheidungsalternativen derselbe.
Für die Annahme einer Dienstunfähigkeit ist es unerheblich auf welche Ursachen die gesundheitliche Beeinträchtigung zurückzuführen ist. Es ist daher unbeachtlich, wenn der Dienstherr für die Dienstunfähigkeit verantwortlich oder mitverantwortlich ist. Das gilt z.B. für den Fall, dass Ursache der gesundheitlichen Beeinträchtigung ein nicht lösbarer Arbeitskonflikt ist, für den der Dienstherr verantwortlich oder mitverantwortlich ist (BVerwG v. 16.04.2020 — 2 B 5/19 -, juris Rn 9; VGH Baden-Württemberg v. 27.02.2020 — 4 S 807/19 -, juris Rn 20). Beamten/innen, die geltend machen, dass der Dienstherr ihre aktuelle oder dauernde Dienstunfähigkeit verursacht und seine Fürsorgepflichten verletzt hat, müssen gegen die Verletzung der Fürsorge- und Schutzpflichten im Wege des Primär- oder Sekundärrechtschutzes durchsetzen (BVerwG v. 16.04.2020 — 2 B 5/19 -, juris Rn 11).
Der Dienstunfähigkeitsbegriff ist amtsbezogen. Prüfungsmaßstab für die Dienstunfähigkeit ist nicht der konkret innegehabte Dienstposten, sondern das innegehabte Amt im abstrakt-funktionellen Sinn, d.h. z.B. das Amt eines Oberamtsrates oder Regierungsrates bei der jeweiligen Beschäftigungsbehörde (BVerwG v. 28.06.1990 — 2 C 18 /89 -, juris Rn 16, DÖD 1991, 35). Der Dienstherr bestimmt in Ausübung seiner Organisationsgewalt die jeweiligen Anforderungen des statusrechtlichen Amtes (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, Rn 16, DÖV 2014, 934). Diese Vorgaben bilden den Maßstab, an dem die Leistungsfähigkeit zu messen ist. Danach kommt es nicht darauf an, ob die Beamtin oder der Beamte die Aufgaben des zuletzt innegehabten Dienstpostens gesundheitlich erfüllen kann. Vielmehr ist der Gesundheitszustand in Bezug zu den Anforderungen des jeweiligen Statusamtes zu setzen. Eine Beamtin oder ein Beamter ist erst dann dienstunfähig, wenn sie oder er aus gesundheitlichen Gründen keinen der bei der Beschäftigungsbehörde vorhandenen und dem jeweiligen Statusamt zugeordneten Dienstposten ausfüllen kann. Beamte/innen die geltend machen (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, juris Rn 14 und 22, NJW 2014, 10).
Die Dienstunfähigkeit bestimmt sich nicht nur nach der jeweiligen Gesundheitsbeeinträchtigung, sondern auch nach deren konkreten Auswirkungen auf den Dienstbetrieb (BVerwG, 17.10.1966 — VI C 56.63 -, juris Rn. 22 ff.; Bundesgerichtshof (BGH) v. 16.12.2010 — RiZ® 2/10 -, Rn. 25, BGHZ 188, 20; OVG Berlin-Brandenburg v. 26.04.2012 — OVG 6 B 5.12 -, juris Rn. 23). Damit ist für die Feststellung der Dienstunfähigkeit auch eine Prognose erforderlich. Es ist die Frage zu beantworten, ob bei einer Weiterbeschäftigung der Beamtin oder des Beamten der Dienstbetrieb ohne nachhaltige Beeinträchtigungen aufrechterhalten werden kann. Diese Frage ist z.B. zu verneinen, wenn mit überdurchschnittlichen Fehlzeiten zu rechnen ist, die es nicht zulassen, die Beamtin oder den Beamten bei der Festlegung der Betriebsabläufe einzuplanen.
Die Annahme einer Dienstunfähigkeit wegen einer bloßen tätigkeits- oder behördenbezogenen psychischen Beeinträchtigung (z.B. “Schülerphobie” oder “BND-Phobie”) jenseits anerkannter ICD-Klassifikationen — ist rechtlich ausgeschlossen (vgl. BVerwG v. 19.03.2015 — 2 C 37.13 — juris Rn 13 zu “Schülerphobie” eines Lehrers; BVerwG v. 31.08.2017 — 2 A 6.15 -, juris Rn 65 zu “BND-Phobie”; BVerwG v. 16.11.2017 — 2 A 5/16 -, juris Rn 29 zu “BND-Phobie”).
3. Anderweitige Verwendung
Nach dem Grundsatz “Weiterverwendung vor Versorgung” scheidet eine Beamtin oder ein Beamter wegen Dienstunfähigkeit nur dann aus dem aktiven Dienst aus, wenn sie oder er dort nicht mehr eingesetzt werden kann (§ 44 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 bis 5 BBG, § 26 Abs. 1 S. 3 Abs. 2 und 3 BeamtStG). Die anderweitige Nichtverwendbarkeit ist eine weitere materielle Voraussetzung der Dienstunfähigkeit (BVerwG v. 19.03.2015 — 2 C 37/13 -, juris Rn 15). Für noch anderweitige gesundheitlich mögliche und zumutbare Verwendungen besteht eine gesetzliche Suchpflicht des Dienstherrn (BVerwG v. 26.03.2009 — 2 C 73.08 -, Rn. 26 ff., BVerwGE 133, 297; BVerwG v. 19.03.2015 — 2 C 37/13 -, juris Rn 15 ff; OVG Berlin-Brandenburg v. 21.07.2017 — OVG 4 B 3.16 -, juris Rn 29; VG Berlin v. 22.12.2017 -, 28 L 754.17 -, juris Rn 9 ff). Die Suchpflicht entfällt nur dann, wenn ihr Zweck von vornherein nicht erreicht werden kann (BVerwG v. 19.03.2015 — 2 C 37/13 -, juris Rn 17 f; VG Berlin v. 22.12.2017 -, 28 L 754.17 -, juris Rn 10). Das kann bei einer generellen Dienstunfähigkeit der Fall sein, also wenn die Beamtin oder der Beamte auf absehbare Zeit oder auf Dauer keinerlei Dienst leisten kann, also sie oder er über keinerlei Restleistungsvermögen mehr verfügt (BVerwG v. 16.11.2017 — 2 A 5/16 -, juris Rn 34).
Der Dienstherr muss seine Suche auf seinen gesamten Bereich erstrecken, wobei sich im Einzelfall insbesondere unter Fürsorgeaspekten eine räumliche Begrenzung ergeben kann (BVerwG v. 06.03.2012 — 2 A 5.10 -, Rn. 4, RiA 2012, 165). Die Suche muss sich auch auf Dienstposten erstrecken, die in absehbarer Zeit neu zu besetzen sind. Die Suchpflicht darf sich nicht auf die Nachfrage beschränken, ob eine andere Behörde im Bereich des Dienstherrn bereit ist, den Beamten zu übernehmen. Auch reicht die Einräumung einer sog. Verschweigungsfrist nicht aus, der zufolge die suchende Behörde von einer “Fehlanzeige” ausgeht, wenn nicht innerhalb bestimmter Frist eine Rückmeldung vorliegt (BVerwG v. 19.03.2015 — 2 C 37/13 -, juris Rn.21). Auch bedarf es einer Nachfrage, wenn die Suchanfrage unbeantwortet bleibt (BVerwG v. 19.03.2015 — 2 C 37/13 -, juris Rn.22). Hingegen ist der Dienstherr nicht verpflichtet, personelle oder organisatorische Änderungen vorzunehmen, um eine Weiterverwendung zu ermöglichen (BVerwG v. 26.03.2009 — 2 C 73.08 -, Rn. 30, BVerwGE 133, 297). Kann eine schwerbehinderte Beamtin oder ein schwerbehinderter Beamter die Anforderungen eines anderweitigen Dienstpostens nicht erfüllen, darf die gesundheitliche Eignung nur verneint werden, wenn im Einzelfall zwingende Gründe für das Festhalten an den allgemeinen Anforderungen sprechen (BVerwG v. 26.03.2009 — 2 C 73.08 -, Rn 31, BVerwGE 133, 297).
Der Dienstherr hat schlüssig darzulegen, dass er bei der Suche nach einer anderweitigen Verwendung die gesetzlichen Vorgaben beachtet hat (OLG Berlin-Brandenburg v. 21.07.2017 — OVG 4 B 3.16 -, juris Rn 29). Es geht daher zulasten des Dienstherrn, wenn nicht aufgeklärt werden kann, ob die Suche den gesetzlichen Anforderungen entsprochen hat (BVerwG v. 26.03.2009 — 2 C 73.08 -, Rn. 32, BVerwGE 133, 297).
4. Begrenzte Dienstunfähigkeit
Können dienstunfähige Beamtinnen und Beamte unter Beibehaltung des übertragenen Amtes die Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen, sind sie für begrenzt dienstfähig zu erklären (§ 45 Abs. 1 BBG, § 27 Abs. 1 BeamtStG; BVerwG v. 30.08.2012 — 2 C 82.10 -, Rn. 11, NVwZ-RR 2012, 928).
Begrenzt dienstfähige Beamtinnen und Beamte dürfen nicht zeitanteilig wie teilzeitbeschäftigte Beamtinnen oder Beamte besoldet werden. Vielmehr ist ihre Besoldung grundsätzlich an der Besoldung für Vollzeitbeschäftigte zu orientieren (BVerwG v. 27.03.2014 — 2 C 50.11 -, Rn. 12 ff., NJW 2014, 10; BVerfG v. 28.11.2018 — 2 BvL 3/15 -, juris Rn. 39). Da dem Dienstherrn jedoch ein Teil der Arbeitskraft der Beamtin oder des Beamten zu früh verloren geht, darf ein Abschlag von der vollen Besoldung vorgenommen werden oder an die Teilzeitbesoldung angeknüpft und diese um einen Zuschlag ergänzt werden. Als Ergebnis muss sich die Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit aber deutlich von der Besoldung freiwillig Teilzeitbeschäftigter abheben und das erforderliche Alimentationsniveau sicherstellen (BVerwG v. 27.03.2014 — 2 C 50.11 -, Rn. 27, NJW 2014, 10). Auf Vorlage des BVerwG hat das BVerfG durch Beschluss v. 28.11.2018 — 2 BvL 3/15 — entschieden, dass die besoldungsrechtliche Regelung des Landes Niedersachsen für begrenzt dienstfähige Beamten/innen zu niedrig bemessen und damit mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar ist. Das BVerfG hat den Gesetzgeber des Landes Niedersachsen verpflichtet, eine verfassungskonforme Regelung mit Wirkung spätestens vom 01.01.2020 an zu treffen. Eine rückwirkende Änderung der Rechtslage hält das BVerfG nicht für geboten abgesehen von Beamten/innen, über deren Anspruch noch nicht abschließend entschieden worden ist (BVerfG v. 28.11.2018 — 2 BvL 3/15 -, juris Rn. 64). Nach Auffassung des BVerwG in einer früheren Entscheidung (BVerwG v. 27.03.2014 — 2 C 50/11 -, juris Rn. 27) dürfte die Besoldungsregelung des § 7 Thüringer Besoldungsgesetz, die als Zuschlag zur Teilzeitbesoldung einen angemessenen prozentualen Teil der Differenz zwischen der Teilzeit- und der Vollzeitbesoldung gewährt, als Vorbild für eine verfassungsmäßige Regelung dienen.
Auch für den Bundesbereich sind inzwischen Konsequenzen aus dem Beschluss des BVerfG v. 28.11.2018 — 2 BvL 3/15 — durch Streichung des bisherigen § 72a BBesG und Einfügung des neuen § 6a BBesG gezogen worden. Nach der Neuregelung werden die Vollzeitbezüge entsprechend den für die Besoldung bei Teilzeit geltenden Vorschriften gekürzt (§ 6 Abs. 1 BBesG) und um einen ruhegehaltfähigen Zuschlag angehoben, der 50 Prozent des Unterschiedsbetrages zwischen den gekürzten Dienstbezügen und den Vollzeitbezügen beträgt. Beispiel: Betragen die Vollzeitbezüge 2 000 € und besteht nur noch eine Dienstfähigkeit von 75 %, so betragen die gekürzten Bezüge 1 500 € (75 % von 2 000 €) und der Zuschlag 250 €, das ist die Hälfte der Differenz zwischen Vollzeitbezügen und gekürzten Bezügen.
5. Feststellung gesundheitlicher Leistungseinschränkungen
a) Notwendigkeit der Hinzuziehung einer Ärztin oder eines Arztes
Zur Beurteilung der Dienstfähigkeit müssen die gesundheitsbedingten Leistungsbeeinträchtigungen festgestellt und deren prognostische Entwicklung bewertet werden. Dies erfordert besondere medizinische Sachkunde, über die nur eine Ärztin oder ein Arzt verfügt. Dementsprechend sieht § 47 Abs. 1 S. 1 BBG vor, dass die Einschätzung des Dienstherrn auf ein ärztliches Gutachten gestützt sein muss. Nach § 48 Abs. 1 S. 1 BBG kann die ärztliche Untersuchung nur einer Amtsärztin oder einem Amtsarzt oder einer Ärztin oder einem Arzt, die oder der als Gutachterin oder Gutachter zugelassen ist, übertragen werden. Welche Ärztin oder welcher Arzt mit der Fertigung von Gutachten beauftragt werden kann, bestimmt die oberste Dienstbehörde (§ 48 Abs. 1 S. 2 und 3 BBG).
Die Notwendigkeit, eine Ärztin oder einen Arzt hinzuzuziehen, bedeutet aber nicht, dass diesem die Verantwortung für die Entscheidung über die Beurteilung der Dienstfähigkeit übertragen werden darf. Vielmehr wird die Ärztin oder der Arzt als Sachverständige oder Sachverständiger tätig, auf deren oder dessen Hilfe der Dienstherr angewiesen ist, um die notwendigen Feststellungen treffen zu können. Der Dienstherr muss sich die ärztlichen Erkenntnisse zu Eigen machen. Er darf sie nicht ungeprüft übernehmen, sondern muss die ärztlichen Befunde und Schlussfolgerungen nachvollziehen und sich auf ihrer Grundlage ein eigenes Urteil bilden (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, juris Rn. 18, DÖV 2014, 934). Dies gilt insbesondere für die Feststellung, welche Folgen sich aus den ärztlich festgestellten Leistungseinschränkungen für die amtsbezogenen Dienstpflichten ergeben. Der Erstellung eines ärztlichen Gutachtens muss in der Regel auch nicht die Befragung von Personen vorgeschaltet sein, die ärztliche Diagnosen gestellt haben oder sich in sonstiger Weise über die Dienstunfähigkeit der Beamtin oder des Beamten äußern können, wie z.B. Ärztinnen und Ärzte, Personalverantwortliche oder Nachbarn (BVerwG v. 03.06.2014 – 2 B 105/12 -, juris Rn. 28). Eine medizinische Sachverständige oder ein medizinischer Sachverständiger kann aus denselben Gründen wie eine Richterin oder ein Richter — z.B. wegen Besorgnis der Befangenheit — abgelehnt werden (§ 173 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 406 Abs. 1 S. 1 Zivilprozessordnung (ZPO)).
b) Anforderungen an ein ärztliches Gutachten
Ein ärztliches Gutachten kann seine Aufgabe, dem Dienstherrn oder dem Gericht die zur Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts erforderliche Sachkunde zu vermitteln, nicht erfüllen, wenn es grobe, offen erkennbare Mängel oder unlösbare Widersprüche aufweist, von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgeht oder wenn Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit der Gutachterin oder des Gutachters besteht (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG v. 03.06.2014 — 2 B 105.12 — juris Rn. 42). Gleiches gilt, wenn das Gutachten auf einer erkennbar unzureichenden tatsächlichen Grundlage beruht.
Ein medizinisches Gutachten muss es der Beamtin oder dem Beamten ermöglichen, sich mit den Feststellungen und Schlussfolgerungen der Ärztin oder des Arztes und mit der darauf beruhenden Entscheidung des Dienstherrn auseinanderzusetzen. Deshalb darf sich das Gutachten nicht auf die bloße Mitteilung einer Diagnose und eines Entscheidungsvorschlags beschränken, sondern muss die für die Meinungsbildung des Amtsarztes wesentlichen Entscheidungsgrundlagen erkennen lassen. Das Gutachten muss sowohl die notwendigen Feststellungen zum Sachverhalt, d.h. die in Bezug auf die Beamtin oder den Beamten erhobenen Befunde enthalten als auch die aus medizinischer Sicht daraus abzuleitenden Schlussfolgerungen für die Fähigkeit der Beamtin oder des Beamten, ihr oder sein abstrakt-funktionelles Amt weiter auszuüben. (BVerwG v. 13.03.2014 — 2 B 49.12 -, Rn. 9).
Für den Dienstherrn muss ein Gutachten die medizinischen Befunde und Schlussfolgerungen so plausibel und nachvollziehbar darlegen, dass der Dienstherr auf dieser Grundlage entscheiden kann, ob die Beamtin oder der Beamte zur Erfüllung seines abstrakt-funktionellem Amtes dauernd unfähig ist und ggf. welche Anforderungen oder Einschränkungen aus medizinischer Sicht für eine anderweitige Verwendung auf einem anderen Dienstposten zu stellen sind (BVerwG v. 31.08.2017 — 2 A 6/15 -, juris Rn 63). Wie detailliert eine amtsärztliche Stellungnahme jeweils sein muss, kann nicht verallgemeinert werden. Dafür kommt es entscheidend auf die Umstände des jeweiligen Einzelfalles an (BVerwG v. 13.03.2014 — 2 B 49.12 -, Rn. 9). Sofern psychische und Verhaltensstörungen Gegenstand eines Gutachtens sind, bietet es sich an, auf Kapitel V der Internationalen Klassifikation der Krankheiten und verwandter Gesundheitsprobleme (ICD-10) zurückzugreifen, um die Bewertung durch den Arzt plausibel und für den Dienstherrn wie auch für die Betroffenen nachvollziehbar zu machen (BVerwG v. 31.08.2017 — 2 A 6/15 -, juris Rn 64). Leitlinien von ärztlichen Fachgremien oder Verbänden können — im Gegensatz zu den Richtlinien der Bundesauschüsse der Ärzte und Krankenkassen — nicht unbesehen mit dem für die Beurteilung des Gesundheitszustands gebotenen wissenschaftlichen Standard übernommen werden. Die Feststellung des Standards obliegt der Würdigung des sachverständig beratenen Tatsachengerichts (BVerwG v. 16.04.2020 — 2 B 5/19 -, juris Rn 29 f).
c) Gerichtliche Aufklärungspflicht
Die Beurteilung der Dienstunfähigkeit unterliegt der inhaltlich nicht eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung. Nach § 86 Abs. 1 S. 1 VwGO hat das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln. Das Gericht kann seine Feststellungen zum gesundheitlichen Zustand der Beamtin oder des Beamten und der daraus folgenden Einschränkung ihrer oder seiner Leistungsfähigkeit grundsätzlich auf das vom Dienstherrn nach § 48 Abs. 1 BBG beigezogene ärztliche Gutachten sowie die Atteste der Hausärztin oder des Hausarztes stützen. Erweisen sich diese vom Dienstherrn für die Annahme der Dienstunfähigkeit herangezogenen Beweismittel als nicht tragfähig, so hat das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Aufklärungspflicht über die Ergänzung des vorhandenen Gutachtens oder über die Einholung eines weiteren Gutachtens zu entscheiden.
Über die Einholung eines weiteren Gutachtens entscheidet das Gericht nach seinem Ermessen (§ 98 VwGO i.V.m. § 412 Abs. 1 ZPO). Liegen dem Gericht bereits sachverständige Äußerungen zu einem Beweisthema vor, muss es ein zusätzliches Gutachten nur einholen, wenn die vorhandene ärztliche Stellungnahme von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, inhaltliche Widersprüche oder fachliche Mängel aufweist oder Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder Unparteilichkeit der Gutachterin oder des Gutachters besteht (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, juris Rn. 31; BVerwG v. 16.05.2018 — 2 B 12/18 Rn 9). Die unterlassene Einholung eines weiteren Gutachtens stellt daher nur dann einen Verstoß gegen die dem Gericht nach § 86 VwGO obliegende Aufklärungspflicht dar, wenn sich dem Gericht eine weitere Beweiserhebung aufdrängen musste, weil das vorliegende Gutachten dem Gericht die zur Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts erforderliche Sachkunde nicht vermitteln kann, ob die betroffene Beamtin oder der betroffene Beamte zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zurruhesetzungsverfügung maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich dienstunfähig war (BGH v. 16.12.2010 — RiZ® 2/10 -, BGHZ 188, 22; BVerwG v. 21.02.2014 — 2 B 24.12 -, Rn. 11).
d) Vorrang einer amtsärztlichen Beurteilung
Der medizinischen Beurteilung einer Amtsärztin oder eines Amtsarztes kann im Konfliktfall grundsätzlich der Vorrang gegenüber privatärztlichen Stellungnahmen eingeräumt werden (BVerwG v. 11.10.2006 — 1 D 10.05 -, Rn. 36, DÖV 2007, 665; BVerwG v. 16.11.2017 — 2 A 5/16 -, juris Rn 24). Voraussetzung dafür ist, dass inhaltlich nicht oder nicht vollständig vereinbare Stellungnahmen einer Amtsärztin oder eines Amtsarztes und einer Privatärztin oder eines Privatarztes zu demselben Krankheitsbild vorliegen und die Amtsärztin oder der Amtsarzt sich mit substantiierten medizinischen Befunden des behandelnden Privatarztes auseinandergesetzt hat (BVerwG v. 10.04.2014 — 2 B 80.13 -, Rn. 13, DÖD 2014, 181). Ferner muss die Beurteilung auf zutreffenden Tatsachengrundlagen beruhen und es dürfen keine begründeten Zweifel an der Sachkunde der Amtsärztin oder des Amtsarztes oder einer hinzugezogenen Fachärztin oder eines Facharztes bestehen (BVerwG v. 11.10.2006 — 1 D 10.05 -, Rn. 36, DÖV 2007, 665).
Dieser eingeschränkte Vorrang im Konfliktfall findet seine Rechtfertigung in der Neutralität und Unabhängigkeit von Amtsärzten, die den betroffenen Beamtinnen und Beamten und der Dienststelle gleichermaßen fernsteht. Dieser Vorrang gilt aber nicht für das Gutachten der vom Dienstherrn nach § 48 Abs. 1 S. 1 BBG ausgewählten und beauftragten Ärzten (BVerwG v. 5.6.2014 — 2 C 22.13 -, Rn. 20, DÖV 2014, 934). Insoweit fehlt es an der für die Annahme einer unabhängigen Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Distanz zu den Beteiligten.
6. Bedeutung des betrieblichen Eingliederungsmanagements (BEM)
Die Zurruhesetzungsverfügung wegen Dienstunfähigkeit setzt ebenso wenig wie eine arbeitsrechtliche Kündigung die vorherige Durchführung eines betrieblichen Eingliederungsmanagements (BEM) nach § 84 Abs. 2 S. 1 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) voraus (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, juris Rn. 46 ff; VGH Baden-Württemberg v. 27.02.2020 — 4 S 807/19 -, juris Rn 20 f). Das Unterbleiben des BEM macht die Zurruhesetzungsverfügung nicht rechtswidrig (OVG Berlin-Brandenburg v. 26.04.2012 — OVG 6 B 5.12 -, juris Rn. 43 ff), es kann aber mittelbare Folgen zulasten des Dienstherrn haben (BVerwG v. 05.06.2014 — 2 C 22.13 -, juris Rn. 50 ff., NJW 2014, 10):
- Die Anordnung, sich einer ärztlichen Untersuchung zu untersuchen, setzt tatsächliche Umstände voraus, die die ernsthafte Besorgnis begründen, die Beamtin oder der Beamte sei dienstunfähig. Diese liegen bei ordnungsgemäßer, aber erfolgloser Durchführung eines BEM regelmäßig vor. Unterlässt der Dienstherr die Durchführung eines BEM, muss er daher die Untersuchungsanordnung auf anderweitige, ausreichende Tatsachenfeststellungen stützen.
- Es geht zulasten des Dienstherrn, wenn nicht aufgeklärt werden kann, ob die Suche nach einer anderweitigen Verwendung für die dienstunfähige Beamtin oder den dienstunfähigen Beamten den gesetzlichen Vorgaben (§ 44 Abs. 3 BBG) entsprochen hat. Auch insoweit entlastet es den Dienstherrn, wenn auch die Durchführung eines BEM keine alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten aufzeigen konnte.
7. Anhörung
Vor einer Zurruheversetzung ist die betroffene Beamtin oder der betroffene Beamte anzuhören. Ihr oder ihm ist die beabsichtigte Zurruheversetzung wegen Dienstunfähigkeit unter Angabe der Gründe mitzuteilen (§ 47 Abs. 1 BBG) und Gelegenheit zu geben, innerhalb eines Monats Einwendungen zu erheben (§ 47 Abs. 2 BBG). Die Anhörung ist auch dann erforderlich, wenn der Dienstherr die Dienstunfähigkeit aus der Weigerung der Beamtin oder des Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, schlussfolgert (BVerwG v. 30.05.2013 2 C 68.11 -, Rn. 28 ff., BVerwGE 146, 347). So kann die Beamtin oder der Beamte im Rahmen der Anhörung geltend machen, die Untersuchungsanordnung genüge nicht den erforderlichen formellen und inhaltlichen Anforderungen mit der Folge, dass aus der Verweigerung der Untersuchung nicht auf die Dienstunfähigkeit geschlossen werden durfte.
Die Anhörung kann auch nicht im Widerspruchsverfahren nach § 45 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) nachgeholt werden, da es sich bei § 47 Abs. 2 BBG um eine Spezialregelung handelt. Auch ist die Regelung des § 46 VwVfG bei einem Verstoß gegen die Anhörungspflicht nicht anwendbar (BVerwG v. 30.05.2013 2 C 68.11 -, Rn. 30 ff., BVerwGE 146, 347).
8. Rechtsschutz
Durch die Versetzungsverfügung beginnt der Ruhestand mit dem Monat, in dem die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit der Beamtin oder dem Beamten bekannt gegeben worden ist (§ 47 Abs. 4 S. 1 BBG). Ab diesem Zeitpunkt besteht nur noch ein Anspruch auf Ruhegehaltsbezüge. Zu diesem Zeitpunkt wird die Besoldung einbehalten, die das Ruhegehalt übersteigt (§ 47 Abs. 4 S. 2 BBG).
Die Beamtin oder der Beamte kann gegen die Versetzungsverfügung Widerspruch und gegen den abschlägigen Widerspruchsbescheid Anfechtungsklage erheben. Nach § 47 Abs. 4 S. 2 BBG entfällt aber die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage, so dass die Beamtin oder der Beamte während des Streitverfahrens nur das Ruhegehalt erhält. Der Gesetzgeber begründete dies damit, dass die betroffenen Beamtinnen und Beamten und deren Familien für den Fall, dass die Rechtsbehelfe ohne Erfolg bleiben, nicht dem Risiko, die Differenz zwischen den Dienstbezügen und dem Ruhegehalt zurückzahlen zu müssen, ausgesetzt werden sollen (Bundestags-Drucksache 14/4659 S. 53, zu Art. 3 Nr. 5). Die Beamtin oder der Beamte kann aber im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes bei Gericht beantragen, den Dienstherrn im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 S 2 VwGO zu verpflichten, ihr oder ihm bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die vollen aktiven Dienstbezüge zu zahlen (VGH Baden-Württemberg v. 08.2.2007 — 4 S 45/07 -, juris Rn. 2) bzw. die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen (VG Berlin v. 22.12.2017 — 28 L 754.17 -, juris).
Wird der Antrag einer Beamtin oder eines Beamten auf Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit abgelehnt, so kann sie oder er das Ziel mit der Verpflichtungsklage weiterverfolgen.