Das Personalvertretungsrecht von Bund und Ländern regelt die betriebliche Mitbestimmung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in innerdienstlichen Angelegenheiten. Es ist das Gegenstück zum Betriebsverfassungsrecht, das für die Betriebe in der Privatwirtschaft gilt und im Betriebsverfassungsgesetz geregelt ist. Das Personalvertretungsrecht gilt für die für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und die Beamtinnen und Beamte der öffentlichen Verwaltungen.

Rechtsgrundlagen

Das Personalvertretungsrecht ist für die Beschäftigten des Bundes im Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) und für Landes- und Kommunalbeschäftigte in den Personalvertretungsgesetzen der Länder geregelt. Seit der Föderalismusreform des Jahre 2006 kann der Bund im Personalvertretungsrecht den Ländern kein Rahmenrecht mehr vorgeben.

Durch Tarifvertrag kann das Personalvertretungsrecht nicht abweichend von den gesetzlichen Vorschriften geregelt werden (§ 3 BPersVG). Unzulässig sind daher Tarifverträge, die die gesetzlich vorgegebenen Beteiligungsrechte der Personalvertretung ändern oder neue Beteiligungsrechte einführen.

Für die verfassungsmäßig zulässige Reichweite der Mitbestimmung des Personalrates ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein aus dem Jahre 1995 von maßgeblicher Bedeutung (BVerfG v. 24. 05.1995 – 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 97). Nach dieser Entscheidung kann sich auf Grund des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz (GG)) die Mitbestimmung nur auf innerdienstliche Angelegenheiten beziehen. Sie darf bei Maßnahmen, die für die Erfüllung des Amtsauftrags von Bedeutung sind das Letztentscheidungsrecht eines dem Parlament verantwortlichen Amtsträgers nicht einschränken. Das gilt z.B. für Maßnahmen der Behördenorganisation und der Personalpolitik.

Soweit sich Dienststelle und Personalrat bei der Mitbestimmung nicht einigen können findet zunächst ein Stufenverfahren statt, in dem die übergeordneten Dienststellen und die jeweilige Stufenvertretung mit der Angelegenheit befasst werden (§ 69 Abs. 3 BPersVG). Kann auch im Stufenverfahren keine Einigung erreichen können, ist bei der obersten Dienstbehörde ein Einigungsstellenverfahren durchzuführen (§ 69 Abs. 4 BPersVG). Das Einigungsstellenverfahren ist kennzeichnend für die Mitbestimmung und unterscheidet diese von der Mitwirkung (§ 72 Abs. 4 BPersVG). Es ist die letzte und höchste Ebene des Mit­bestimmungs­verfahrens. Die prinzipielle Gleichberechtigung von Personalrat und Dienststellenleitung kommt in der paritätischen Besetzung der Einigungsstelle zum Ausdruck und in der Befugnis der Einigungsstelle, verbindliche Entscheidungen oder, soweit es das demokratische Prinzip verlangt, eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde auszusprechen.

Der Personalrat ist als dienststelleninternes Organ Teil der Dienststelle. Er ist grundsätzlich weder rechts- noch vermögensfähig. Er besitzt aber eine Teilrechtsfähigkeit, soweit er zur Wahrnehmung seiner gesetzlichen Aufgaben und Beteiligungsrechte im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren (§ 83 BPersVG) beteiligungsfähig ist (BVerwG v. 9.3.1992 – 6 P 11.90 -, Rn. 20 ff., BVerwGE 90, 76). Insoweit kann er Vertragspartner eines Rechtsanwalts werden, den er durch Geschäftsbesorgungsvertrag zur Durchsetzung seiner personalvertretungsrechtlichen Befugnisse mit seiner Vertretung im Beschlussverfahren beauftragen kann.

Die Dienststelle hat die durch die Tätigkeit des Personalrates entstehenden Kosten zu tragen (§ 44 Abs. 1 S. 1 BPersVG). Dem Personalrat steht insoweit ein Freistellungs­anspruch gegenüber der Dienststelle zu. Das bedeutet aber nicht, dass die Dienststelle alle durch die Personalratstätigkeit verursachten Kosten nach Grund und Höhe zu übernehmen hat. Die erstattungsfähigen Kosten müssen vielmehr erforderlich, vertretbar und verhältnismäßig sein (BVerwG v. 29.4.2011 – 6 PB 21.10 -, Rn. 3, DÖV 2011, 656).

Der Personalrat ist in seiner Arbeit insoweit autonom, als er „auf der Grundlage interner Willensbildung selbständig und alleinverantwortlich, d.h. ohne den Weisungen oder der Rechtsauffassung des Dienststellenleiters zu unterliegen, darüber zu bestimmen hat, wie er seine Geschäfte führen und die ihm obliegenden Aufgaben erfüllen will“ (BVerwG vom 24.11.1986 – 6 P 3.85 -, Rn. 15, DVBl 1987, 420). Damit ist der Personalrat jedoch nicht von jeder haushaltsrechtlichen Verantwortlichkeit freigestellt. Als nicht rechtlich verselbständigter Bestandteil der nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundenen vollziehenden Gewalt ist er vielmehr verpflichtet, neben allen sonstigen Rechtsvorschriften auch die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und den Haushaltsplan einzuhalten.

Leitsatz für die Zusammenarbeit zwischen Behördenleitung und Personalrat ist das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 BPersVG, § 51 BeamtStG). Damit soll sichergestellt werden, dass Dienststelle und Personalrat nicht getrennt oder sogar gegeneinander, sondern vertrauensvoll zusammenarbeiten (Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) v. 24.10.1969, -VII P 14.68 -, Rn. 10, BVerwGE 34, 143). Das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit wird durch verschiedene Bestimmungen im BPersVG und in den Personalvertretungsgesetzen der Länder konkretisiert. Darüber hinaus ist es eine wichtige Auslegungsregel für die im Personalvertretungsrecht konkret normierten Verhaltensvorschriften und Beteiligungsbefugnisse. Auch enthält es ein allgemeines Verhaltensgebot für die Dienststellenleiterin oder den Dienststellenleiter und den Personalrat (BVerwG v. 9.3.1990 – 6 P 15.88 -, Rn. 15, BVerwGE 85, 36). Dazu gehört das für die Dienststellenleiterin oder den Dienststellenleiter geltende Behinderungsverbot (BVerwG v. 23.5.1986
– 6 P 23.83 -, Rn. 10 f., juris).

Beschäftigte öffentlicher Verwaltungen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Personalvertretungsrecht wahrnehmen, dürfen darin nicht behindert und wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt und nicht begünstigt werden (§§ 8, 107 BPersVG).Verstöße gegen das Behinderungsverbot können Unterlassungsansprüche und Verstöße gegen das Benachteiligungsverbot Schadensersatzansprüche auslösen. Außerordentliche Kündigungen, von Mitgliedern des Personalrates, die Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer sind, bedürfen der Zustimmung des Personalrates (§§ 47 Abs. 1, 108 Abs. 1 BPersVG). Verweigert der Personalrat die Zustimmung kann das Verwaltungsgericht diese auf Antrag des Dienststellenleiters ersetzen.

Personalvertretungsrechtliche Rechtsstreitigkeiten

Nach den Personalvertretungsgesetzen von Bund und Ländern sind die Dienststellen und Personalvertretungen zwar zur vertrauensvollen Zusammenarbeit und bei Meinungsunterschieden zur Einigung verpflichtet. Dennoch sind immer wieder Rechtsstreitigkeiten unvermeidbar, die vor Gericht zu entscheiden sind. Das Gericht kann einen Antrag wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses aber als unzulässig zurückweisen, falls zuvor nicht alles für eine Einigung versucht wurde.

Über personalvertretungsrechtliche Streitigkeiten haben die Verwaltungs­gerichte im Beschlussverfahren zu entscheiden. Für dieses gelten die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes (ArbGG) entsprechend (§ 83 BPersVG). Bei den Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichten sind Fachkammern oder Fachsenate eingerichtet. Aber auch die Arbeitsgerichte sind mit personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten befasst. Das gilt insbesondere für die Kündigung einer Arbeitnehmerin oder eines Arbeitnehmers des öffentlichen Dienstes, bei der der jeweilige Personalrat mitzuwirken hat (vgl. § 79 BPersVG). Die Arbeitsgerichte sind auch zuständig, wenn primär das Arbeitsverhältnis und nicht das Personalratsamt eines nichtverbeamteten Personalratsmitglieds betroffen ist (z.B. bei Freistellungen). Soweit bei Beamtinnen und Beamten vorrangig das Statusverhältnis betroffen ist, liegt die Zuständigkeit zwar bei den Verwaltungsgerichten, aber nicht bei den dort für das Personal­vertretungs­recht gebildeten Fachkammern oder Fachsenaten.

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren vor den Verwaltungsgerichten ist z.B. in folgenden Angelegenheiten zu entscheiden:
  • Zuständigkeit, Geschäftsführung und Rechtsstellung der Personalvertretungen, insbesondere das Bestehen und die Reichweite von Mitbestimmungs- oder Mitwirkungsrechten (vgl. sog Generalklausel des § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG),
  • Wahl und Amtszeit der Personalvertretungen, Wahlberechtigung und Wählbarkeit, Wahlanfechtung, Auflösung des Personalrats, Ausschluss eines Personalratsmitglieds, Zustimmung des Personalrates zu außerordentlichen Kündigungen von Personalratsmitgliedern, Erstattung von Personalratskosten, Weiterbeschäftigung von Mitgliedern einer Jugend- und Auszubildendenvertretung,
  • Bestehen oder Nichtbestehen von Dienstvereinbarungen.

Prozessuale Fragen

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist antragsbefugt, wer in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen ist oder ein rechtliches Interesse an der Entscheidung hat. Antragsbefugt können der Personalrat, der Dienststellenleiter und auch einzelne Personalratsmitglieder sein.

Auch im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kann vorläufiger Rechtsschutz im Wege der einstweiligen Verfügung beantragt werden (§ 83 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 85 Abs. 2 ArbGG und §§ 935, 940 Zivil­prozess­ordnung (ZPO)). Dafür muss neben einem Anordnungsanspruch ein besonderes Eilinteresse (Anordnungsgrund) glaubhaft gemacht werden.

Fristen sind bei der Weiterbeschäftigung von Mitgliedern einer Jugend- und Auszubildendenvertretung (§ 9 BPersVG) und bei der Anfechtung der Personalratswahl (§ 25 BPersVG) zu beachten. Im Übrigen ist darauf zu achten, dass der Anspruch auf gerichtliche Geltendmachung nicht durch Zeitablauf verwirkt wird.

Kosten

Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ist gerichtskostenfrei (§§ 83 Abs. 2 BPersVG, 2a, 80 Abs. 1 ArbGG und § 2 Abs. 2 Gerichtskosten­gesetz (GKG)). Es fallen damit im personal­vertretungs­rechtlichen Beschluss­verfahren keine Gerichtskosten, -gebühren und -auslagen an.

Der Personalrat kann sich in einem gerichtlichen Verfahren grundsätzlich anwaltlich vertreten lassen. Voraussetzung für eine nach § 44 Abs. 1 S. 1 BPersVG erstattungsfähige Inanspruchnahme einer anwaltlichen Vertretung ist, dass sich der Personalrat zuvor ernsthaft um eine Einigung mit der Dienststelle bemüht hat und ein Verfahren Aussicht auf Erfolg bietet (BVerwG v. 9.3.1992 – 6 P 11.90 -, Rn. 27 ff., BVerwGE 90, 76). Wurde das Verfahren mutwillig oder aus haltlosen Gründen eingeleitet, ist die Dienststelle nicht zur Kostenübernahme verpflichtet. Das Begehren des Personalrats auf Feststellung eines Beteiligungsrechts ist von vornherein aussichtslos, wenn sich seine Abweisung nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften und dazu gegebenenfalls vorliegender Rechtsprechung geradezu aufdrängt. Eine Rechtsverfolgung ist insbesondere dann mutwillig, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird oder wenn die Hinzuziehung des Rechtsanwalts rechtsmissbräuchlich erfolgt und deswegen das Interesse der Dienststelle an der Begrenzung ihrer Kostentragungspflicht missachtet wird (BVerwG v. 19.9.2012 – 6 P 3.10 -, Rn. 37, NVwZ-RR 2013, 50).

Diese Grundsätze gelten auch für Rechtsanwaltskosten, die einem einzelnen Mitglied des Personalrates im Rahmen ordnungsgemäßer Erfüllung seiner Aufgaben entstanden sind. Das gilt aber nicht für ein im Zustimmungs­ersetzungs­verfahren einer außerordentlichen Kündigung beteiligtes Personalratsmitglied nach § 47 Abs. 1 BPersVG und für die Beteiligung eines Mitglieds der Jugend- und Auszubildendenvertretung in einem Beschlussverfahren, das nach § 9 Abs. 4 BPersVG die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses im Anschluss an den Abschluss der Ausbildung zum Gegenstand hat. In diesen Fällen nimmt das Mitglied des Personalrates oder der Jugend- und Auszubildendenvertretung lediglich persönliche Interessen aus dem Arbeitsverhältnis wahr. Nur bei Obsiegen des Mitgliedes des Personalrates oder der Jugend- und Auszubildendenvertretung sind die Rechtsanwaltskosten ab der zweiten Instanz zu ersetzen (BVerwG v. 12.11.2012 – 6 P 1.12 -, Rn. 10 ff., BVerwGE 145, 79).

Außerhalb eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens kann eine Personalvertretung eine außergerichtliche anwaltliche Beratung nur in Anspruch nehmen, wenn sie zuvor alle sonstigen Informations- und Beratungsmöglichkeiten ausgeschöpft hat und die Beratung zwingend erforderlich erscheint.

Die Dienststelle hat unabhängig vom Ausgang eines personal­vertretungs­rechtlichen Beschlussverfahrens die beiderseitigen Anwaltskosten zu tragen. Beauftragt der Personalrat eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt auf der Basis einer Vergütungsvereinbarung über ein Zeithonorar mit der Vertretung in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, so hat die Dienststelle nach § 44 Abs. 1 S. 1 BPersVG regelmäßig nur die gesetzliche und nicht die vereinbarte Vergütung zu übernehmen (BVerwG v. 29.4.2011 – 6 PB 21.10 -, Rn. 4, DÖV 2011, 656).

Durch die Beauftragung einer Rechtsanwältin oder eines Rechtsanwalts durch den Personalrat entstehen zwischen der Dienststelle und der Rechtsanwältin oder dem Rechtsanwalt keine vertraglichen Beziehungen. Der Personalrat kann aber seinen sich aus § 44 Abs. 1 S. 1 BPersVG ergebenden Freistellungs­anspruch gegenüber der Dienststelle an die beauftragte Rechtsanwältin oder den beauftragten Rechtsanwalt abtreten. Liegen die Voraussetzungen für einen Freistellungsanspruch z.B. wegen Mutwilligkeit nicht vor, kann die beauftragte Rechtsanwältin oder der beauftragte Rechtsanwalt wegen der Vermögenslosigkeit und fehlenden Rechtsfähigkeit des Personalrates ohne Honorar zurückbleiben. Das BVerwG sieht dies als zumutbar an, da eine Rechtsanwältin oder ein Rechtsanwalt verpflichtet sei, den Personalrat vor haltlosen oder gar mutwilligen Verfahren abzuraten (BVerwG v. 9.3.1992 – 6 P 11.90 -, Rn. 35 f., BVerwGE 90, 76). Der Bundesgerichtshof (BGH) hat in einem Falle, in dem der Freistellungs­anspruch den Honoraranspruch eines vom Betriebsrat beauftragten Beraters nicht voll abdeckte, die Auffassung vertreten, dass für die für den Betriebsrat handelnden Personen eine Haftung aus entsprechender Anwendung von § 179 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) in Betracht kommen könne (BGH v. 25 10.2012 – III ZR 266/11 -. Rn. 33 ff., BGHZ 195, 174).