Bei Zweifel über ihre Dienstfähigkeit sind Beamtinnen und Beamte verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen zu lassen. Die Untersuchungs­anordnung muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen.

1. Behördliche oder gerichtliche Anordnungen zur ärztlichen Untersuchung

a) Rechtscharakter einer Untersuchungsanordnung

Bestehen Zweifel über die Dienstfähigkeit einer Beamtin oder eines Beamten, sind diese von der Behörde im Interesse der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung aufzuklären. Dazu ist die Beamtin oder der Beamte nach § 44 Abs. 6 Bundesbeamtengesetz (BBG) verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen zu lassen.

Die an eine aktive Beamtin oder einen aktiven Beamten gerichtete Anordnung, sich zur Klärung der Dienstfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, ist kein Verwaltungsakt (Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) v. 26.4.2012 – 2 C 17.10 -, Rn. 14, NJW 2012, 8). Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung hat nicht die für einen Verwaltungsakt erforderliche unmittelbare Außenwirkung (§ 35 S. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)). Erst die Versetzung in den Ruhestand selbst betrifft die Beamtin oder den Beamten nicht nur als Amtsträgerin oder Amtsträger, sondern auch als Person und ist damit ein Verwaltungsakt. Ob die Untersuchungsanordnung eine selbständige Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a S. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist, die selbständig mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann, hat das BVerwG bisher offen gelassen (BVerwG v. 10.4.2014 – 2 B 80.13 -, Rn. 17, DÖD 2014, 181). Das Niedersächsische OVG hat dies hingegen bejaht (Niedersächsisches OVG v. 23.2.2010 – 5 LB 20/09 -, Rn. 50, openJur 2012, 50174).

Gegen die Untersuchungsanordnung kann nach der Rechtsauffassung des OVG Niedersachsen allgemeine Leistungsklage erhoben werden. Unabhängig davon kann vor der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit gegen die Untersuchungsanordnung vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO in Anspruch genommen werden (Niedersächsisches OVG v. 23.2.2010 – 5 LB 20/09 -, Rn. 50, openJur 2012, 50174).

b) Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Untersuchungsanordnungen

Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung muss wegen der mit ihr verbundenen Eingriffe in die grundrechtsgeschützte persönliche Sphäre der Beamtin oder des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen (BVerwG v. 10.4.2014 – 2 B 80.13 -, Rn. 8 ff., DÖD 2014, 181):

  • Die Untersuchungsaufforderung muss an die betroffene Beamtin oder an den betroffenen Beamten gerichtet sein; eine Mehrfertigung einer an das Gesundheitsamt adressierten Untersuchungsanordnung ist nicht ausreichend (BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn. 17, BVerwGE 146, 347).
  • Der Untersuchungsanordnung müssen tatsächliche Feststellungen zugrunde gelegt werden, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen. Die Untersuchungsanordnung muss diese tatsächlichen Umstände benennen, damit die Beamtin oder der Beamte nachvollziehen und prüfen kann, ob die angeführten Gründe tragfähig sind.
  • Die Untersuchungsanordnung muss Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Dies darf nicht dem Belieben der Ärztin oder des Arztes überlassen bleiben. Dies gilt besonders für eine fachpsychiatrische Untersuchung. Der Dienstherr muss sich bereits im Vorfeld der Anordnung nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung der gesundheitlichen Zweifel geboten sind.
Entspricht eine Untersuchungsanordnung nicht diesen Anforderungen, ist sie rechtswidrig. Eine unzureichende Begründung kann nicht durch das Nachschieben weiterer Gründe geheilt werden. Erkennt die Behörde die Begründungsmängel der ersten Aufforderung zur Untersuchung, kann sie eine neue Aufforderung mit verbesserter Begründung erlassen (BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn. 21, BVerwGE 146, 347).

Die Anordnung muss sich auf solche Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig. Minderleistungen, die in Arbeitsrückständen deutlich werden, sind für sich allein in der Regel kein hinreichender Grund für eine Untersuchungsaufforderung (BVerwG v. 10.4.2014 – 2 B 80.13 – Rn. 19, DÖD 2014, 181). Dass gilt auch für die Begründung der Anordnung mit Fehlzeiten. Zwar können Fehlzeiten grundsätzlich Zweifel an der Dienstfähigkeit begründen. Dies muss aber schlüssig dargelegt werden. Denn Fehlzeiten können auch auf Erkrankungen zurückzuführen sein, die die Dienstfähigkeit nicht dauerhaft berühren (BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn. 27, BVerwGE 146, 347).

Wie bei einer von der Behörde erlassenen ärztlichen Untersuchungsanordnung setzt auch eine gerichtlich angeordnete Beweiserhebung dieses Inhalts deren Rechtmäßigkeit voraus. In beiden Fällen muss die Anordnung hinsichtlich Gegenstand und Umfang bestimmten – aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgenden – formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen (BVerwG v. 26.5.2014 – 2 B 69.12 -, Rn. 12, NJW 2014, 2971).

c) Weigerung, sich ärztlich untersuchen zu lassen

Weigert sich die Beamtin oder der Beamte einer ordnungsgemäßen und rechtmäßigen Untersuchungsanordnung Folge zu leisten, kann die Verweigerung nach dem aus § 444 Zivilprozessordnung (ZPO) abgeleiteten allgemeinen Rechtsgrundsatz zum Nachteil des betroffenen Beamten gewertet werden. Danach kann im Rahmen freier Beweiswürdigung auf die Dienstunfähigkeit geschlossen werden, wenn die Beamtin oder der Beamte durch ihr oder sein Verhalten die Feststellung des Gesundheitszustandes bewusst verhindert (BVerwG v. 26. April 2012 – 2 C 17.10 -, Rn. 12, NJW 2012, 8; BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn. 14, BVerwGE 146, 347; BVerwG v. 21.2.2014 – 2 B 24.12 -, Rn. 11, IÖD 2014, 100; BVerwG v. 5.6.2014 – 2 C 22.13 -, Rn. 44, DÖV 2014, 934; Niedersächsisches OVG v. 23.2.2010 – 5 LB 20/09 -, Rn. 36 f., openJur 2012, 50174; OVG Nordrhein-Westfalen v. 17.6.2010 – 6 A 2903/09 -, Rn. 9, NVwZ-RR 2010, 694). Da die Weigerung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, nur ein Indiz für die Annahme der Dienstunfähigkeit ist, kann diese Vermutung widerlegt werden (BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn. 14, BVerwGE 146, 347). Auch wenn die Beamtin oder der Beamte gegen die Anordnung Klage erhoben hat, ist die Verweigerung der Untersuchung nicht schon deshalb rechtlich unbeachtlich. Denn der Klage kommt keine aufschiebende Wirkung im Sinne von § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO zu, weil es sich bei der Untersuchungsanordnung um keinen Verwaltungsakt handelt (BVerwG v. 26.04.2012 – 2 C 17.10 -, Rn. 14, NJW 2012, 8).

In einzelnen Länderbeamtengesetze ist diese Beweisregel ausdrücklich gesetzlich geregelt, so dass nicht auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz des § 444 ZPO zurückgegriffen werden muss (vgl. § 53 Abs. 1 S. 2 LBG Baden-Württemberg).

Einer rechtswidrigen Untersuchungsanordnung, die nicht den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen entspricht, muss nicht Folge geleistet werden. Auch die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand wegen der Weigerung, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, setzt die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung voraus. Die Untersuchungsanordnung unterliegt im Rahmen der Anfechtungsklage gegen die Zurruhesetzungsverfügung der vollen gerichtlichen Nachprüfung (BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn. 13; BVerwGE 146, 347).
Die Pflicht zur Suche nach Möglichkeiten einer anderweitigen Verwendung für eine dienstunfähige Beamtin oder einen dienstunfähigen Beamten gilt grundsätzlich auch dann, wenn die Dienstunfähigkeit aus der Verweigerung einer ärztlichen Begutachtung geschlossen wird (BVerwG v. 30.5.2013 – 2 C 68.11 -, Rn 34 f., BVerwGE 146, 347).

2. Behördliche oder gerichtliche Anordnungen, vormals behandelnde Ärztinnen oder Ärzte von der Schweigepflicht zu entbinden

a) Verpflichtung zur ärztlichen Schweigepflichtentbindung

Bei der Erstellung eines Gutachtens zur Feststellung der Dienstunfähigkeit kann es erforderlich sein, in früher erstellte ärztliche Unterlagen Einsicht zu nehmen. Dies ist rechtlich nur zulässig, wenn die betroffene Beamtin oder der betroffene Beamte, die damals behandelnde Ärztin oder den damals behandelnden Arzt von der ärztlichen Schweigepflicht entbindet.

Damit stellt sich die Frage, ob die Beamtin oder der Beamte verpflichtet ist, zur Feststellung der Dienstfähigkeit eine Ärztin oder einen Arzt von der ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden. Mit einer solchen Verpflichtung wäre ein schwerwiegender Eingriff in das Recht der informationellen Selbstbestimmung als Erscheinungsform des nach Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützten allgemeinen Persönlichkeitsrechts verbunden (BVerwG v. 26.5.2014 – 2 B 69.12 -, Rn. 13, NJW 2014, 2971). Eine solche Verpflichtung zur Entbindung der Schweigepflicht in einem Verfahren zur Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit kann daher eigentlich nur angenommen werden, dass die Verpflichtung gesetzlich geregelt ist. Das BVerwG hat dazu mit Beschluss aus dem Jahr 2014 erklärt, der gegenwärtig allgemein praktizierte Rückgriff auf allgemeine Beamtenpflichten sei noch für eine Übergangszeit hinzunehmen (BVerwG v 21.02.2014 – 2 B 24.12 -, Rn. 7, IÖD 2014, 100). Das bedeutet aber, dass Bundes- und Landesgesetzgeber aufgefordert sind, alsbald entsprechende gesetzliche Regelungen zu schaffen.

Solange keine gesetzlichen Regelungen vorliegen, stellt das BVerwG jedoch strenge Anforderungen für eine Verpflichtung zur Entbindung von der ärztlichen Schweigepflicht auf:

  • Es müssen ernsthafte Zweifel an der Dienstfähigkeit vorliegen.
  • Die früheren Erkenntnisse müssen nach ärztlicher Auffassung für die neue Begutachtung zwingend erforderlich sein (BVerwG v. 26.5.2014 – 2 B 69.12 -, Rn. 17, NJW 2014, 2971).
  • Die Anordnung muss zur Klärung der ernsthaften Zweifel an der Dienstfähigkeit geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein (BVerwG v. 21.2.2014 – 2 B 24.12 -, Rn. 7, IÖD 2014, 100).
  • Das Gebot, dass die Anordnung, einen Arzt zu Beweiszwecken von der Schweigepflicht zu entbinden und sich mit der Beiziehung einer früheren ärztlichen Begutachtung einverstanden zu erklären, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen muss, ist insbesondere bei psychischen Erkrankungen streng zu beachten (BVerwG v. 26.5.2014 – 2 B 69.12 -, Rn. 13, NJW 2014, 2971). Pauschale Aufforderungen, sämtliche vorbehandelnde Ärztinnen oder Ärzte gleich welcher Fachrichtung von der Schweigepflicht zu entbinden, sind in der Regel unverhältnismäßig und vom Untersuchungszweck nicht gedeckt und damit rechtswidrig (BVerwG v. 21.2.2014 – 2 B 24.12 -, Rn. 13, IÖD 2014, 100).

    Diese Rechtmäßigkeitsanforderungen gelten nicht nur für behördliche, sondern auch für im Rahmen der Beweiserhebung ergehenden gerichtlichen Anordnungen, mit denen betroffenen Beamtinnen oder Beamten aufgegeben wird, zur Erstellung eines ärztlichen Gutachtens vormals behandelnde Ärzte von der Schweigepflicht zu entbinden und das Einverständnis mit der Beiziehung deren früherer Begutachtungen zu erteilen (BVerwG v. 26.5.2014 – 2 B 69.12 -, Rn. 13, NJW 2014, 2971).

    b) Weigerung, vormals behandelnde Ärztinnen oder Ärzte von der Schweigepflicht zu entbinden

    Wie aus der Weigerung, einer Untersuchungsanordnung Folge zu leisten, kann nach der Beweisregel des § 444 ZPO auch aus einer Verweigerung der Schweigepflichtentbindung und Aktenbeiziehung die fehlende Dienstfähigkeit geschlossen werden. Voraussetzung dafür ist aber, dass die Aufforderung zur Entbindung vormals behandelnder Ärztinnen und Ärzte von der Schweigeplicht, rechtmäßig ist (BVerwG v. 21.2.2014 – 2 B 24.12 -, Rn. 9, IÖD 2014, 100; BVerwG v. 26.5.2014 – 2 B 69.12 -, Rn. 12 ff., NJW 2014, 2971; BVerwG v. 3.6.2014 – 2 B 105.12 – Rn. 31). Die Verweigerung einer unverhältnismäßig weitgehenden Schweigepflichtentbindung und einer ebensolchen Aktenbeiziehung darf nicht zum Anlass für die Anwendung der Beweisregel des § 444 ZPO genommen werden.