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1. Ausschluss freigestellter Personalratsmitglieder von den gesetzlichen Möglichkeiten des Hinausschiebens des Ruhestands

Die gesetzlichen Möglichkeiten des Hinausschiebens des Hinausschiebens des Ruhestandes sind in den letzten Jahren aus demographischen und familienpolitischen Gründen erweitert worden. Dennoch können in der Bundesverwaltung freigestellte Personalratsmitglieder, deren Hauptamt ruht und die ausschließlich Aufgaben des Personalrates wahrnehmen, nach der Rechtsauffassung des innerhalb der Bundesregierung für das öffentliche Dienstrecht zuständigen Bundesministeriums des Innern diese gesetzlichen Möglichkeiten nicht in Anspruch nehmen.

2. Gesetzliche Regelungen zum Hinausschieben des Ruhestandes

Nach der allgemeinen Regelung des § 53 Abs. 1 S. 1 Bundesbeamtengesetz (BBG) kann die Dienstbehörde auf Antrag der Beamtin oder des Beamten den Eintritt in den Ruhestand bis zu drei Jahren hinausschieben, wenn dies im dienstlichen Interesse liegt. Die Entscheidung setzt damit ein dienstliches Interesse am Hinausschieben des Ruhestands voraus und steht im Ermessen der Dienstbehörde.

Daneben gibt es nach dem BBG weitere Antragsmöglichkeiten:
  • Bis Ende 2016 gilt befristet das sog. FALTER – Arbeitszeitmodell aus dem Tarifbereich, nach dem Beamtinnen und Beamte Teilzeit mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit in einem Zeitraum von zwei Jahren vor und zwei Jahre nach Eintritt des Ruhestandes beantragen können (§ 53 Absätze 4 bis 6 BBG).
  • Auf das Hinausschieben des Ruhestandes nach § 53 Abs. 1 S. 1 BBG besteht seit dem 11. Juli 2013 aus familienpolitischen Gründen ein Rechtsanspruch, wenn Beamtinnen und Beamte im Berufsleben familienbedingt teilzeitbeschäftigt oder beurlaubt gewesen sind oder Familienpflegezeit in Anspruch genommen haben und das zu erwartende Ruhegehalt durch die familienpolitisch bedingte geringere Dienstzeit nicht den Höchstbetrag erreicht hat und dienstliche Belange einem Hinausschieben nicht entgegenstehen. Der Ruhestand kann dabei höchstens um die Summe der familienbedingten Fehlzeiten hinausgeschoben werden. (§ 53 Absätze 1a und 1b BBG).
Nach den Beamtengesetzen der Länder sind unterschiedliche Regelungen anzutreffen.
Mehrheitlich setzen die Regelungen entsprechend dem Vorbild des § 53 Abs. 1 S. 1 BBG ein dienstliches Interesse voraus und stehen im Ermessen der Dienstbehörde:

Art. 63 Abs. 2 Bayerisches Beamtengesetz, § 39 Landesbeamtengesetz Baden-Württemberg, § 38 Abs. 2 Landesbeamtengesetz Berlin; § 34 Hessisches Beamtengesetz, § 35 Abs. 3 Landesbeamtengesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 32 Abs. 1 Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen, § 38 Landesbeamtengesetz Rheinland-Pfalz, § 43 Abs. 3 Saarländisches Beamtengesetz, § 47 Sächsisches Beamtengesetz, § 39 Abs. 2 Landesbeamtengesetz Sachsen-Anhalt. Nach § 45 Abs. 3 Landesbeamtengesetz Brandenburg wird ein „besonderes dienstliches Interesse“ vorausgesetzt.

Im Unterschied dazu räumt ein Teil der Länder ihren Beamtinnen und Beamten einen Rechtsanspruch ein, „soweit dienstliche Interessen nicht entgegenstehen“:

§ 35 Abs. 4 Nr. 2 Bremisches Beamtengesetz, § 35 Abs. 5 Hamburgisches Beamtengesetz, § 36 Abs. 1 Niedersächsisches Beamtengesetz, § 35 Abs. 4 Nr. 2 Landesbeamtengesetz Schleswig-Holstein, § 25 Abs. 7 Thüringisches Beamtengesetz. Eine solche Regelung gilt auch vorübergehend im Land Baden-Württemberg befristet bis zum Ablauf des Jahres 2028 (Art. 62 § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 9. November 2010 (GVBL 2010, 793)).

3. Praktizierte Rechtsauffassung

a) Abstellen auf das fiktive Hauptamt

Nach der innerhalb der Bundesverwaltung praktizierten Rechtsauffassung können nur solche Umstände ein dienstliches Interesse im Sinne des § 53 Abs. 1 S. 1 Bundesbeamtengesetz (BBG) für ein Hinausschieben des Ruhestandes begründen, die unmittelbar mit den gesetzlichen Aufgaben der jeweiligen Dienststelle und damit mit dem Hauptamt in Zusammenhang stehen. Da ein von seinem Hauptamt vollständig freigestelltes Personalratsmitglied aber keine unmittelbaren Aufgaben der Dienststelle, sondern ausschließlich Aufgaben des Personalrates wahrnimmt, kann auch kein dienstliches Interesse für ein Hinausschieben des Ruhestandes entstehen. Das bedeutet, dass ein vollständig freigestelltes beamtetes Personalratsmitglied die Regelung des § 53 Abs. 1 S. 1 BBG faktisch nicht in Anspruch nehmen kann. Das gilt auch für das Hinausschieben des Ruhestands nach dem sog. FALTER – Arbeitszeitmodell, das ebenfalls ein dienstliches Interesse voraussetzt.

b) Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Benachteiligungs- und Behinderungsverbot des Personalrates
Durch den Ausschluss von den gesetzlichen Möglichkeiten des Hinausschiebens des Ruhestandes werden freigestellte Mitglieder des Personalrats gegenüber allen übrigen Beschäftigten der Dienststelle ohne sachlichen Grund und unter Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz benachteiligt. Auch liegt ein Verstoß gegen das Benachteiligungs- und Behinderungsgebot des § 8 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) vor, wenn der Personalrat zur Sicherstellung seiner Handlungs- und Funktionsfähigkeit auf eine weitere Tätigkeit des freigestellten Personalrates angewiesen ist und daher ein berechtigtes eigenes Interesse an der Weiterbeschäftigung seines freigestellten Personalratsmitgliedes über die gesetzliche Altersgrenze hinaus hat.

c) Keine gefestigte Rechtsprechung

Die in der Bundesverwaltung vertretene Rechtsauffassung hat das Verwaltungsgericht (VG) Wiesbaden in einem Beschluss aus dem Jahre 2010 bestätigt (VG Wiesbaden vom 25.6.2010 – 8 L 551/10.WI -, openJur 2012, 33236). Weitere Entscheidungen zu der Problematik sind nicht bekannt. Zudem sind die Gründe des Beschlusses des VG Wiesbaden angesichts der nach dem Beschluss eingeführten Möglichkeiten des Hinausschiebens des Ruhestands aus familienpolitischen Gründen (§ 53 Abs. 1a und 1b BBG) und nach dem sog. FALTER-Arbeitszeitmodell heute nicht mehr tragfähig.

4. Lösung zur Vermeidung von Benachteiligungen

a) Abstellen auf die Tätigkeit im Personalrat

Ungerechtfertigte Benachteiligungen freigestellter Personalratsmitglieder und von Personalvertretungen lassen sich nur vermeiden, wenn für das dienstliche Interesse auf die Tätigkeit des freigestellten Personalratsmitglieds im Personalrat und nicht auf das fiktive Hauptamt abgestellt wird. Das dienstliche Interesse kann sich dann nur aus der Aufgaben- und Arbeitssituation des Personalrats ergeben. Die nach § 53 Abs. 1 S. 1 BBG zuständige Dienstbehörde hat daher bei ihrer Entscheidung über den Antrag eines freigestellten Personalratsmitgliedes den Personalrat zu beteiligen und die Belange des Personalrats angemessen zu berücksichtigen. Bei Vorliegen eines dienstlichen Interesses im Aufgabenbereich des Personalrates wird die Dienstbehörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung den Belangen des Personalrats in der Regel den Vorrang vor sonstigen personalwirtschaftlichen Notwendigkeiten der Dienststelle einräumen müssen, da die Verwaltung sich für die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Personalrats in einer Garantenstellung befindet. Bei Nichtbeachtung der Belange des Personalrats ist die Entscheidung der Dienstbehörde wegen Ermessensfehlgebrauchs rechtlich angreifbar.

b) Dienstliches Interesse im Bereich des Personalrates

Da der Personalrat ein Teil der Dienststelle ist, kann sich auch in seinem Bereich ein dienstliches Interesse im Sinne des § 53 Abs. 1 S. 1 BBG ergeben. Die Arbeits- und Funktionsfähigkeit eines Personalrats hängt im Wesentlichen von der Tätigkeit und Kompetenz seiner freigestellten Personalratsmitglieder ab. Ein dienstliches Interesse ist daher in der Regel anzunehmen, wenn das freigestellte Personalratsmitglied während der laufenden Wahlperiode aufgrund seiner Erfahrung und Kompetenz nicht ersetzt werden kann, ohne dass die Personalratsarbeit beeinträchtigt werden würde. Das kann z.B. der Fall sein, wenn das freigestellte Personalratsmitglied sich für den Personalrat in Verhandlungen mit der Verwaltung über den Abschluss von Dienstvereinbarungen befindet oder als Vorsitzende oder Vorsitzender des Personalrats in der jeweiligen Konstellation, die die Mehrheit im Personalrat bildet, unersetzlich ist.

5. Hinausschieben des Ruhestandes von Amts wegen

Nach § 53 Abs. 2 BBG kann die Dienstbehörde mit Zustimmung der Beamtin oder des Beamten den Eintritt in den Ruhestand hinausschieben, „wenn die Fortführung der Dienstgeschäfte durch eine bestimmte Beamtin oder einen bestimmten Beamten dies erfordert“.

Diese Regelung muss auch für freigestellte Personalratsmitglieder Anwendung finden können. Zwar spricht die Vorschrift von „Dienstgeschäften“. Im Rahmen der Personalratstätigkeit werden aber Aufgaben und Befugnisse nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz für die jeweilige Dienststelle wahrgenommen, die dienstlich begründet sind. Die Erledigung von Aufgaben für den Personalrat ist daher als „Dienstgeschäft“ im Sinne des § 53 Abs. 2 BBG aufzufassen.

Sofern sich aus der Arbeit des Personalrats das Erfordernis ergibt, dass ein freigestelltes Personalratsmitglied über die gesetzliche Altersgrenze hinaus für den Personalrat tätig ist, muss es daher dem Personalrat möglich sein, die Dienstbehörde zu ersuchen, den Eintritt in den Ruhestand nach § 53 Abs. 2 BBG von Amts wegen hinauszuschieben. Das von dem Personalrat geltend gemachte Erfordernis hat die Dienstbehörde im Rahmen ihrer Entscheidungsbefugnis auf seine Berechtigung hin zu überprüfen. Zwar kommt der Dienstbehörde aufgrund der ihr zugewiesenen Personal- und Organisationshoheit eine eigene Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit zu, so dass sie an das Petitum des Personalrates grundsätzlich nicht gebunden ist. Zu berücksichtigen ist insoweit aber, dass die Verwaltung für die Handlungs- und Funktionsfähigkeit des Personalrates als Teil der Dienststelle besondere Verantwortung trägt.

Sofern die Dienstbehörde ein solches Gesuch des Personalrates ablehnt, kann der Personalrat die Angelegenheit im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gerichtlich klären lassen.