Mit den Personaleinsatzinstrumenten der Versetzung, Umsetzung, Abordnung und Zuweisung wird Flexibilität und Mobilität in der öffentlichen Verwaltung ermöglicht. Diese Maßnahmen können aber mit spürbaren Belastungen für die private Lebensführung der Beamtinnen und Beamten verbunden sein, insbesondere wenn sie einen Ortswechsel notwendig machen.

1. Rechtsgrundlagen

Das Dienstrechtsreformgesetz aus 1997 und das Dienstrechts­neuordnungs­gesetz aus 2008 haben die Möglichkeiten eines flexiblen Personaleinsatzes im Interesse einer leistungs- und funktionsfähigen Verwaltung erweitert und erleichtert. Das kommt für die Instrumente der Versetzung, Abordnung und Zuweisung in den Regelungen der §§ 27 bis 29 und 126 Abs. 4 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) sowie der §§ 13 bis 15, 20 und 54 Abs. 4 Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) zum Ausdruck. Im BeamtStG werden die Personaleinsatzinstrumente nur für den länderübergreifenden Personalwechsel und den Wechsel in die Bundesverwaltung geregelt (§ 13 BeamtStG). Für das Instrument der Umsetzung besteht keine ausdrückliche Gesetzesregelung. Grundlage einer Umsetzung ist die für Beamtinnen und Beamte gesetzlich geregelte Gehorsamspflicht (§ 62 Abs. 1 BBG, § 35 BeamtStG). Für das Instrument der Zuweisung bestehen Sonderregelungen. So wurde im Zusammenhang mit der Privatisierung der Deutschen Bundesbahn und der deutschen Bundespost für diese Bereiche die Zuweisung in § 12 Deutsche Bahn Gründungsgesetz (DBGrG) und in § 4 Abs. 4 Postpersonalrechtsgesetz (PostPersRG) gesondert geregelt. Die Vorschrift des § 44 g Zweites Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) enthält eine Sonderregelung für die Zuweisung von Tätigkeiten in den sog. Jobcentern.

2. Ermessensentscheidung

Beamtinnen und Beamten, die von Versetzung, Umsetzung, Abordnung und Zuweisung betroffen werden und sich dagegen rechtlich wehren wollen, sind gegenüber ihrem Dienstherrn zunächst in einer rechtlich schwächeren Position. Die Maßnahmen stehen grundsätzlich in einem weiten Ermessen des Dienstherrn und sind gerichtlich nur auf Ermessensfehlgebrauch hin nachprüfbar.

Im Rahmen der Ermessensausübung kann der Dienstherr der Funktionsfähigkeit der Verwaltung und dem bedarfsgerechten Personaleinsatz grundsätzlich den Vorrang vor den privaten Interessen der betroffenen Beamtinnen und Beamten einräumen. Beamtinnen und Beamte müssen in ihrem Berufsleben stets mit der Möglichkeit einer Versetzung oder Abordnung rechnen und haben die sich daraus ergebenden Härten und Unannehmlichkeiten in Kauf zu nehmen (Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) v. 25.1.1967 – VI C 58.65 -, BVerwGE 26, 65 (69)). Sie haben kein „Recht am Amt“ im funktionellen Sinne, das heißt kein Recht auf den ihnen einmal übertragenen Dienstposten (Bundesverfassungsgericht (BVerfG) v. 30.1.2008 – 2 BvR 754/07 -, Rn. 10 und 15, NVwZ 2008, 547) und müssen Änderungen ihres dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung, Versetzung oder andere Maßnahmen nach Maßgabe ihres Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen. Das gilt selbst dann, wenn mit dem bisherigen Dienstposten Besonderheiten verbunden sind, wie z.B. eine Vorgesetztenfunktion, Beförderungsmöglichkeiten oder gesellschaftliches Ansehen (BVerwG v. 22.5.1980 – 2 C 30.78 -, Rn. 25 f., BVerwGE 60, 144).

Dessen ungeachtet haben Beamtinnen und Beamte, die Personaleinsatzmaßnahmen ausgesetzt sind, dennoch rechtliche Möglichkeiten, sich dagegen zu wehren. So kann durch Maßnahmen der Versetzung, Umsetzung, Abordnung oder Zuweisung ihr nach Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG) garantierter Beamtenstatus tangiert sein. Auch kann das grundsätzlich weite Ermessen des Dienstherrn im Einzelfall durch dessen sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebende Fürsorgepflicht und das allgemeine Verhältnismäßigkeitsgebot eingeschränkt sein. Ferner sind Versetzungen, Zuweisungen und Abordnungen ohne Zustimmung der Beamtin oder des Beamten nur unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen, insbesondere aus dienstlichen Gründen oder im öffentlichen Interesse zulässig. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, wird dem Dienstherrn die Möglichkeit einer Ermessensentscheidung erst gar nicht eingeräumt.

a) Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung

Beamtinnen und Beamten haben einen Anspruch darauf, dass ihnen ein der Wertigkeit ihres statusrechtlichen Amtes entsprechendes Funktionsamt (Dienstposten) übertragen wird. Der Anspruch der Beamtinnen und der Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung ist als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantiert (BVerfG v. 3.7.1985 – 2 BvL 16/82 – BVerfGE 70, 251 (266)). Führen Maßnahmen wie Versetzung, Umsetzung, Abordnung oder Zuweisung dazu, dass ein amtsangemessenes Funktionsamt entzogen oder auf Dauer vorenthalten wird oder dass eine Tätigkeit übertragen wird, die nicht amtsangemessen ist, so sind diese Maßnahmen rechtswidrig. Das BVerwG hat das für Versetzungen von bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Beamtinnen und Beamten zu der Personalserviceagentur Vivento (BVerwG v. 22.6.2006 – 2 C 26.05 – BVerwGE 126, 182) und für Versetzungen von Beamtinnen und Beamten des Landes Berlin in den sog. Berliner Stellenpool (BVerwG v. 18.09.2008 -, C 8.07 -, NVwZ-RR 2008, 565) entschieden.

Ohne ihre Zustimmung dürfen Beamtinnen und Beamten auf Dauer nicht unterwertig beschäftigt werden (BVerwG v. 25.10.2007 – 2 C 30.07 -, Rn 13 f., NVwZ-RR 2008, 268). Die Frage, ob der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung auch dann verletzt wird, wenn gemessen an dem Statusamt eine höherwertige Tätigkeit zugewiesen wird, verneint die Rechtsprechung mehrheitlich (Niedersächsisches OVG v. 6.9.2013 – 2 MB 55/13 -, Rn. 25 ff., openJur 2014, 9712; VG Berlin v. 14.1.2014 – 28 L 201.13, Rn. 35, juris). Im Unterschied dazu ist das VG Potsdam der Auffassung, dass eine Beamtin oder ein Beamter die Zuweisung einer Tätigkeit beanspruchen kann, die gemessen am Statusamt weder eine geringere noch eine höhere Wertigkeit aufweist (VG Potsdam v. 19.3.2014 – 2 K 1814/12 -, Rn. 35 ff., openJur 2014, 10095). Für die Auffassung des VG Potsdam könnte sprechen, dass der Gesetzgeber in § 12 Abs. 6 S. 1 DBGrG die Möglichkeit der Übertragung höherwertiger Tätigkeiten im Rahmen einer Zuweisung ausdrücklich zugelassen hat.

b) Fürsorgepflicht des Dienstherrn

Das grundsätzlich weite Ermessen des Dienstherrn kann durch dessen Fürsorgepflicht oder durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einzelfall eingeschränkt sein.

Die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG zählende Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn, die persönlichen Belange der Beamtin oder des Beamten im Rahmen seiner Ermessensentscheidung angemessen zu berücksichtigen (BVerfG v. 23.5.2005 – 2 BvR 583/05 -, Rn. 10, NVwZ 2005, 926). Die Verwaltungsgerichte tragen dem Rechnung, indem sie das grundsätzlich weite Ermessen des Dienstherrn unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht gerade auch in Fällen, in denen mit der Maßnahme ein Wechsel des Dienstorts verbunden ist, einschränken (BVerfG v. 30.1.2008 – 2 BvR 754/07 -, Rn. 15, NVwZ 2008, 547).

Beamtinnen und Beamte können somit beanspruchen, dass der Dienstherr bei seiner Ermessensentscheidung ihre individuellen Interessen ermittelt und diese angemessen berücksichtigt (BVerwG v. 18.2.2013 – 2 B 104.12 -, Rn. 13). Der Dienstherr hat alle Umstände der privaten Lebensführung der Beamtin oder des Beamten, die durch die beabsichtigte Personalmaßnahme nachteilig betroffen sein können, festzustellen und die sich daraus ergebenden Belange der Beamtin oder des Beamten zu gewichten und gegen die dienstlichen Bedürfnisse abzuwägen. Dabei hat er insbesondere substantiierte Anhaltspunkte für eine Schädigung der körperlichen oder seelischen Gesundheit zu berücksichtigen. Das folgt auch aus dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung der Dienstfähigkeit der Beamtinnen und Beamten. In die Ermessensentscheidung sind auch Belange aus dem von Art. 6 GG geschützten Bereich von Ehe und Familie sowie andere mit dem Wechsel des Dienstortes verbundene Belastungen für die private Lebensführung (z.B. Schulausbildung der Kinder, Betreuung pflegebedürftiger naher Angehöriger) einzubeziehen.

c) Mit Ortswechsel verbundene Maßnahmen

Ist mit der Maßnahme ein Ortswechsel verbunden, sind nach der Rechtsprechung grundsätzlich längere Fahrzeiten oder auch ein Umzug oder die Begründung eines Zweitwohnsitzes zuzumuten (Niedersächsisches OVG v. 6.9.2013 – 5 ME 165/13 -, Rn 36, openJur 2013, 35771). Der Dienstherr verletzt nur dann seine Fürsorgepflicht, wenn ausnahmsweise besondere Umstände des Einzelfalls einen Ortswechsel verbieten. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Ortswechsel mit schwerwiegenden gesundheitlichen Beeinträchtigungen oder Gefahren für die Beamtin oder den Beamten oder die Familienangehörigen (OVG Nordrhein-Westfalen v. 2.12.2014 – 1 B 751/14 – Rn. 15, openJur 2014, 256299) oder einem unzumutbaren Schulwechsel für die Kinder der Beamtin oder des Beamten (Schleswig-Holsteinisches OVG v. 9.4.2014 – 2 MB 55/13 -, Rn. 11, juris) verbunden ist.

d) Verhältnismäßigkeitsgebot

Im Rahmen seiner Ermessensentscheidung hat der Dienstherr auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (BVerwG v. 16.7.2012 – 2 B 16/12 -, Rn. 18). Können die dienstlichen Belange auch auf andere und weniger belastende Art und Weise umgesetzt werden als durch die beabsichtigte Maßnahme, z.B. anstatt durch eine Versetzung durch eine weniger belastende Umsetzung innerhalb der Beschäftigungsbehörde oder durch eine Abordnung, kann dies zur Ermessensfehlerhaftigkeit der Entscheidung führen.

e) Auswahlermessen

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist auch in Fällen zu beachten, in denen eine Auswahl zwischen mehreren Beamtinnen und Beamten, die für eine Versetzung, Umsetzung, Abordnung oder Zuweisung Betracht kommen, zu treffen ist. So ist im Rahmen des Auswahlermessens zu berücksichtigen, ob nicht vorrangig andere Beamtinnen oder Beamten für die Personaleinsatzmaßnahme auszuwählen sind, die durch die Maßnahme gar nicht oder weniger intensiv in ihren schützenswerten privaten Belangen betroffen werden als die zunächst dafür in Betracht gezogene Person.

Bei Massenversetzungen kann sich der Dienstherr wegen der Vielzahl der in die Auswahl einzubeziehenden Beamtinnen und Beamten dafür entscheiden, die bei der Versetzungsentscheidung zu berücksichtigenden Belange in Form von Auswahlkriterien im Rahmen eines Punktesystems zu erfassen und zu bewerten, z.B. in einer entsprechenden Dienstvereinbarung mit dem Personalrat. Das Auswahl- und Punktesystem muss dann aber so ausgestaltet sein, dass dadurch kein aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu beachtender Umstand der privaten Lebensführung der einzelnen Beamtin oder des einzelnen Beamten unberücksichtigt bleibt oder gar von vornherein ausgeschlossen wird. Andernfalls wird die konkrete Ermessensentscheidung von vornherein defizitär und fehlerhaft (BVerwG v. 18.2.2013 – 2 B 51.12 -, Rn. 13 f., NVwZ 2013, 797). Die Komplexität der Auswahlentscheidung bei einer Vielzahl von Kandidatinnen und Kandidaten rechtfertigt es nicht, nicht alle relevanten Umstände in die Entscheidung mit einzubeziehen.

f) Zusicherung

Der Ermessensspielraum des Dienstherrn kann auch dadurch eingeschränkt sein, dass der Beamtin oder dem Beamten die Übertragung einer bestimmten Aufgabe zusichert wurde (BVerwG v. 22.5.1980 – 2 C 30.78 -, Rn. 28 f., BVerwGE 60, 144). Voraussetzung dafür ist eine zwischen dem Dienstherrn und der Beamtin oder dem Beamten getroffene verbindliche Vereinbarung oder dass durch die bei der Aufgabenübertragung beiderseits – ausdrücklich oder durch schlüssige Handlungen – abgegebenen Willenserklärungen ein schutzwürdiges Vertrauen der Beamtin oder des Beamten auf Beibehaltung der Funktion begründet wurde.

g) Keine aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage

Im Interesse der Handlungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung ist die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine Versetzungs- oder Abordnungsverfügung ausgeschlossen (§ 126 Abs. 4 BBG, § 54 Abs. 4 BeamtStG). Das gilt auch für eine Umsetzung, die als innerorganisatorische Maßnahme kein Verwaltungsakt ist. Auch wird die betroffene Beamtin oder der betroffene Beamte mit einem Antrag vor Gericht, die aufschiebende Wirkung anzuordnen, nach der Praxis der Verwaltungsrechtsprechung nur dann Erfolg haben, wenn die Verfügung bereits bei summarischer Prüfung offensichtlich rechtswidrig ist oder der Sofortvollzug zu unzumutbaren, insbesondere zu nicht wiedergutzumachenden Nachteilen führen würde (VGH Baden-Württemberg v. 21.9. 2007 – 4 S 2131/07 -, Rn. 5, openJur 2012, 66469). Im Unterschied zu Versetzung, Abordnung und Umsetzung zeitigen Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine Zuweisung aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).