Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat
in einer Grundsatzentscheidung zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein verfassungsrechtliche Grenzen für die Mitbestimmung im öffentlichen Dienst aufgezeigt. Personalvertretungsgesetze, die nicht an das Urteil des BVerfG angepasst wurden, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Lichte des Urteils des BVerfG verfassungskonform auszulegen und anzuwenden.

1. Parlamentarische Verantwortlichkeit des Dienstherrn

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG v. 24.5.1995 – 2 BvF 1/92 -, Rn. 58, BVerfGE 93, 37) zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein sind der Mitbestimmung der Beschäftigten im öffentlichen Dienst durch den Grundsatz, dass staatliches Handeln nach Artikel 20 Absatz 2 Grundgesetz (GG) der demokratischen Legitimation bedarf, Grenzen gesetzt:

  • Eine Mitbestimmung darf sich nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Beschäftigten der Dienststelle sie rechtfertigen (Schutzzweckgrenze)
  • Bei Maßnahmen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrages muss die Letztentscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Amtsträgers gesichert sein (Verantwortungsgrenze).

2. Gruppeneinteilung mitbestimmungsfähiger Maßnahmen

Das BVerfG (BVerfG v. 24.5.1995 – 2 BvF 1/92 -, Rn. 59 ff., BVerfGE 93, 37) hat die Maßnahmen, die wegen ihres innerdienstlichen Bezugs einer Mitbestimmung der Personalvertretung grundsätzlich zugänglich sind, – im Wege der Abstufung – in drei Gruppen eingeteilt:

Gruppe a)

Angelegenheiten, die in ihrem Schwerpunkt die Beschäftigten in ihrem Beschäftigtenverhältnis betreffen, typischerweise aber die Wahrnehmung des Amtsauftrags „nicht oder nur unerheblich“ berühren, insbesondere Angelegenheiten rein innerdienstlicher oder sozialer Art:

  • Dafür ist eine weitreichende Mitwirkung der Beschäftigten zulässig. Bei Nichteinigung kann die Entscheidung einer weisungsunabhängigen Einigungsstelle überlassen werden. Die demokratische Legitimation der Entscheidung kann gestärkt werden, wenn die Verweigerung der Zustimmung der Personalvertretung an bestimmte Beweggründe (z.B. Verweigerungsgründe des § 77 Abs. 2 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG), Einwendungsgründe des § 79 Abs. 1 Satz 3 BPersVG) gebunden wird.

Gruppe b)

Maßnahmen, die zwar den Binnenbereich des Beschäftigungsverhältnisses betreffen, aber die Wahrnehmung des Amtsauftrages typischerweise „nicht unerheblich“ berühren wie z.B. Absehen von der Stellenausschreibung, Einführung technischer Überwachungseinrichtungen und Regelungen zu den Arbeitsbedingungen der Beschäftigten:

  • Die verbindliche Letztentscheidung über solche Maßnahmen muss einem dem Parlament verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben, wobei dies in unterschiedlicher Weise bewirkt werden kann.

Gruppe c)

Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren, insbesondere organisatorische Maßnahmen der Dienststelle, die für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung sind, sowie alle Maßnahmen, die den Rechtsstatus von Beamtinnen und Beamten und Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern betreffen:

  • Solche Maßnahmen dürfen nicht von Stellen getroffen werden, die Parlament und Regierung nicht verantwortlich sind. Personalvertretung und Einigungsstelle dürfen allenfalls in Form einer eingeschränkten Mitbestimmung, nach der die Entscheidung der Einigungsstelle nur den „Charakter einer Empfehlung“ für den verantwortlichen und letztentscheidenden Amtsträger hat, in die Willensbildung und Entscheidungsfindung einbezogen werden.

3. Gruppenzuordnung der
Mitbestimmungstatbestände des BPersVG

In seinem Urteil hat das BVerfG (BVerfG v. 24.5.1995 – 2 BvF 1/92 -, Rn. 60 – 62, BVerfGE 93, 37) – bezogen auf die Regelungen des BPersVG – folgende beispielhafte Zuordnungen zu den jeweiligen Gruppen vorgenommen:

  • Gruppe a) Uneingeschränkte Mitbestimmung

    • Soziale Angelegenheiten des Einzelfalls (§ 75 Abs. 2 BPersVG)
    • Innerdienstliche Angelegenheiten (§ 75 Abs. 3 BPersVG) mit Ausnahme der Nummern 10, 14 und 17
  • Gruppe b) Eingeschränkte Mitbestimmung

    Tatbestände des § 75 Abs. 3 Nr. 14 und 17 BPersVG:

    • Absehen von der Ausschreibung von Dienstposten
    • Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen
    Tatbestand des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG:

    • Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten
  • Gruppe c) Eingeschränkte Mitbestimmung

    • Personalangelegenheiten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (§ 75 Abs. 1 BPersVG)
    • Personalangelegenheiten der Beamtinnen und Beamte und sonstige Angelegenheiten (§ 76 BPersVG)
    Tatbestände des § 78 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 BPersVG:

    • Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen
    • Erhebung der Disziplinarklage gegen eine Beamtin oder einen Beamten
    • Entlassung von Beamtinnen und Beamten auf Probe oder Widerruf, wenn sie die Entlassung nicht selbst beantragt haben
    • Kündigungen und fristlose Entlassungen (§ 79 BPersVG)
    Abweichend von diesen Vorgaben des BVerfG sieht das BPersVG
    ein uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht für folgende Tatbestände vor:
    • Personalangelegenheiten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
      (§ 75 Abs. 1 BPersVG),
    • Bestellung von Vertrauens- und Betriebsärzten als Arbeitnehmer (§ 75 Abs. 3 Nr. 10 (BPersVG),
    • Absehen von der Stellenausschreibung (§ 75 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG),
    • Einführung und Anwendung technischer Überwachungseinrichtungen (§ 75 Abs. 3 Nr. 17 (BPersVG).

4. Verfassungsgemäße Anwendung des BPersVG

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) sind für die Mitbestimmungstatbestände des BPersVG oder der Landespersonalvertretungsgesetze, die im Widerspruch zur Entscheidung des BVerfG eine uneingeschränkte Mitbestimmung vorsehen, die jeweiligen Vorschriften über die eingeschränkte Mitbestimmung – unter den Voraus­setzungen des § 104 Satz 3 BPersVG im Wege einer verfassungskonformen Auslegung – anzuwenden (BVerwG v. 28.3.2001 – 6 P 4/00 -, Rn. 39, BVerwGE 114, 103; BVerwG v. 3.12.2001 – 6 P 12.00 -, Rn. 34, NZA-RR 2002, 666; BVerwG v. 18.6.2002 – 6 P 12/01 -; Rn. 33 ff., NZA-RR 2003, 223; BVerwG v. 19.5.2003 – 6 P 16.02 -; BVerwG v. 18.5.2004 – 6 P 13.03 -; BVerwG v. 30.6.2005 – 6 P 9.04 -, Rn. 32 ff., BVerwGE 124, 34). Das bedeutet für das BPersVG, dass die Regelungen des § 69 Abs. 4 S.3 und 4 BPersVG Anwendung finden: Bei Nichteinigung kann die Einigungsstelle nur eine Empfehlung abgeben; die verbindliche Letztentscheidung trifft die oberste Dienstbehörde.

Das BVerwG wendet diese Rechtsprechung für alle Maßnahmen an, die der uneinge­schränk­ten Mitbestimmung unterfallen, aber die Regierungs­verantwortung berühren und vom BVerfG deshalb den Fallgruppen b) und c) zugeordnet wurden. Im Rahmen des BPersVG gilt dies beispielsweise für die Tatbestände des § 75 Abs. 3 BPersVG, die nach dem BPersVG der uneingeschränkten Mitbestimmung unterfallen. So hat das BVerwG entschieden, dass für die Anordnung von Mehrarbeit oder Überstunden (Tatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG) nur die eingeschränkte Mitbestimmung nach § 69 Abs. 4 Sätze 3 und 4 BPersVG Anwendung findet (BVerwG v. 30.6.2005 – 6 P 9.04 -, Rn. 32 ff., BVerwGE 124, 34).

Die Gesetzgeber der Länder haben ihre Personalvertretungsgesetze inzwischen meist an das Urteil des BVerfG vom 24.5.1995 angepasst. Der Bundesgesetzgeber hat für das BPersVG aber keine Konsequenzen gezogen.